هفتاد سال برنامه نویسی توسعه در ایران؛ایستادن روی نقطه صفر

برنامه‌ریزی برای توسعه در ایران نزدیک به هفتاد سال عمر دارد و فصل مشترک همه برنامه‌های توسعه‌ای تدوین شده در ایران، رشد اقتصادی و برقراری توازن و تعادل منطقه‌ای و کاهش نابرابری‌های اجتماعی بوده است. چه در برنامه‌های توسعه‌ای پیش از انقلاب و چه در دوران پس از انقلاب،  «کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای» و « برقراری عدالت» با مفاهیم و واژه‌های متفاوت جایگاهی ویژه در متون مدون شده دارند.

از آغاز برنامه‌نویسی برای توسعه تا به امروز 10 برنامه توسعه در ایران مدون شده و یازدهمین برنامه نیز در دستور کار قرار دارد. اما سوال این است که آیا این برنامه‌ها توانسته‌اند به اهداف از پیش تعین شده دست‌یابند و از شکاف منطقه‌ای و شکاف طبقاتی در ایران بکاهند؟

آنچه که از شاخص‌های اقتصادی نمایان است، ناکامی برنامه‌های توسعه در دست‌یابی به اهداف از پیش تعیین شده است. توسعه در ایران همچنان نامتوازان و نامتعادل است. شکاف میان مناطق توسعه یافته و توسعه نیافته، بهبود نیافته و نابرابری‌های منطقه‌ای توسعه یافته است. دلیل چیست؟

گام‌های معلق مدرنیزاسیون

از شش برنامه توسعه تدوین شده در پیش از انقلاب 1357، یک برنامه فرصت اجرا پیدا نکرد. جهت‌گیری پنج برنامه دیگر که  از سال 1328 تا 1356 به اجراء درآمدند، تاکید بر مدرنیزاسیون و رشد اقتصادی است.

منبع: فراتحلیلی بر آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه در ایران، رضا مکنون و همکاران، راهبرد اقتصادی ، شماره 10 پائیز 93،

آن چه که در نمای کلی از پنج برنامه عمرانی پیش از انقلاب پیداست، برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران به دنبال صنعتی کردن جامعه ایران بوده‌اند. طرح تقسیمات ارضی، تاسیس شرکت‌های توسعه و عمران و کشت و صنعت و سرمایه‌گذاری برای احداث کارخانه‌های صنعتی، میل شدید برنامه‌ریزان برای صنعتی کردن اقتصاد ایران، افزایش درآمد سرانه و هم چنین توسعه و گسترش شهرنشینی را نشان می‌دهد.

نتایج برنامه‌های عمرانی نشان می‌دهد که اگرچه بخشی از اهداف پیش‌بینی شده هم چون توسعه زیرساخت‌ها و یا ایجاد قطب‌های صنعتی، کشاورزی، ارتباطی و گردشگری محقق شده است، اما در نهایت نه تنها به توسعه متوازان و برابر منتهی نشده، بلکه شکاف مناطق توسعه یافته و توسعه نیافته را افزایش داده است.

ایجاد قطب‌های چهارگانه در مناطق مختلف در نهایت به تمرکز شدید سرمایه‌گذاری و توسعه در برخی از مناطق و در مقابل عدم توجه به مناطقی که فاقد امکانات و یا زیرساخت‌های لازم برای تبدیل شدن به یک قطب اقتصادی تشخیص داده شده بودند، شد.

از سوی دیگر، تاکید دولت وقت بر صنعتی شدن جامعه، بخش گسترده‌ای از شاغلان صنعتی بخش کشاورزی را به کارگران ساده کارخانه‌های تولیدی تبدیل کرد. این فرایند به افزایش مهاجرت از روستا‌ها به شهر و از شهرهای کوچک و غیرصنعتی به شهرهای بزرگ و صنعتیِ برخوردار از کارخانجات تولیدی شد.

وابستگی برنامه‌های عمرانی به درآمدهای نفتی، وابستگی صنایع که بخش گسترده‌ای از آن تنها صنعت مونتاژ بود و هم چنین پیروی از نسخه‌های تجویزی برای رشد شتابان اقتصاد، هنگامی که با نوسان قیمت نفت همراه شد، دولت را در دست‌یابی به اهداف تعین شده ناتوان کرد. بر اساس گزارش‌های رسمی در طول اجرای برنامه‌های پنج‌گانه عمرانی دوره پهلوی بیش از 60 درصد از وام‌های بانک جهانی توسعه و معدن به پایتخت – تهران – اختصاص یافته و نیمی از کالاهای تولیدی کارخانجات در تهران تولید می‌شد. ( ایرواند آبراهامیان، ایران بین دو انقلاب) این گزارش‌ها نشان می‌دهد که در پایان برنامه پنجم عمرانی استان‌های کردستان و سیستان و بلوچستان توسعه نیافته‌ترین مناطق ایران بودند و در مقابل تهران، اصفهان، یزد و خوزستان بیشترین سهم را از سرمایه‌گذاری‌های دولتی داشتند.

نسخه‌هایی که شفا نمی‌دهند

سال‌های پس از انقلاب 57 تا پایان جنگ هشت ساله ایران و عراق را می‌توان دوران تعلیق و بی‌برنامگی نامگذاری کرد. شرایط پس از انقلاب و درگیری ایران و عراق، در این سال‌ها امکان برنامه‌ریزی را از مدیران دولتی سلب کرد. پس از ملی کردن صنایع و بانک‌ها که در اصل به دولتی شدن آن‌ها انجامید، در دوران جنگ هم روند مداخله‌گری دولت برای کنترل قیمت‌ها و ممانعت از افزایش نرخ تورم و همچنین تامین بودجه نظامی برای ادامه جنگ، نمود بیرونی سیاست‌گذاری‌های اقتصادی است.

پس از پایان جنگ هشت ساله و پذیرش آتش‌بس، بازسازی مناطق جنگ‌زده به عنوان یکی از اولویت‌های اصلی در دستورکار دولت قرار گرفت. در سال 68 برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی تدوین و تصویب شد. جهت‌گیری اصلی این برنامه بازسازی سرمایه‌های فیزیکی و انسانی عنوان شد. در این برنامه که بیشتر حاوی کلیات بود، دست‌یابی به رشد اقتصادی 8.1 درصدی به عنوان یکی از اهداف تعیین شد.

منبع : جدول یک

در مفاد برنامه‌های پنج‌گانه پس از انقلاب و جنگ ایران و عراق، موارد متعددی را می‌توان یافت که بر توزیع عادلانه سرمایه‌گذاری‌ها و ثروت در همه مناطق کشور، توسعه متعادل و متوازان، توجه ویژه به مناطق کمتر توسعه یافته یا توسعه نیافته و … تاکید دارد. . در  تبصره پنج نخستین برنامه توسعه پس از انقلاب « توزیع عادلانه سرمایه‌گذاری‌های ثابت میان استان‌ها» یکی از اهداف پیش‌بینی شده و دولت مکلف به توزیع اعتبارهای سرمایه‎ای میان استان‎های کشور و بازسازی و توسعه بخش‎های  محروم شده است.

در برنامه دوم توسعه نیز دولت موظف شده است که«تصمیم‎های سازگار برای محرومیت‎زدایی و از بین بردن نابرابری‎های منطقه‎ای اتخاذ کند و با توزیع بهینه منابع و امکانات عمرانی،استان‎های کمترتوسعه یافته پائین‎تراز میانگین کشوری رابه حد میانگین شاخص توسعه و کیفیت زندگی برساند.»

در برنامه سوم توسعه یک فصل کامل به توسعه متوازان اختصاص یافته و دولت مکلف شده است که اعتبارهای ویژه‌ای را به منظور توسعه استان‌ها و مناطق محروم اختصاص بدهد. تمرکززدایی از سیستم سیاست‌گذاری و اداری و هم چنین رفع محرومیت از روستا‌ها از دیگر مواردی است که در برنامه سوم آمده است.

برنامه چهارم توسعه هم برکاهش نابرابری‎های اجتماعی واقتصادی، تعادل بخشی به روند بهبود کیفیت زندگی،دسترسی به فرصت‎های برابرآموزشی به ویژه درمناطق کمترتوسعه یافته واختصاص ۳۵درصدازبهره گاز طبیعی برای طرح‎های زیربنایی وآماده‎سازی جزایر و مناطق اکتشاف گاز تاکید کرده است.

«توزیع عادلانه مازاددرآمداستانی جهت تعادل‌بخشی وارتقای شاخص‌های توسعه‌یافتگی بین استان‌ها»، «توزیع منابع عمومی و یارانه،سود تسهیلات با رویکرداستفاده متوازن ازامکانات کشور و توزیع عادلانه ورفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته وتحقق پیشرفت وعدالت»، «موظف شدند و البته توزیع منابع صندوق توسعه ملی بین بخش‌هاواستان‎های کشور به منظور حصول توسعه متوازن»و «کاهش عدم تعادل منطقه‎ای» هم از مفاد برنامه پنجم توسعه در راستای توسعه متعادل منطقه‌ای است.

بررسی برنامه‌های پنج‌گانه توسعه پس از انقلاب نیز نشان می‌دهد که نتایج به دست آمده با اهداف پیش‌بینی شده مغایرت دارد. در کاهش شاخص ضریب جینی و توزیع عادلانه درآمد، نه تنها وضعیت بهتر نشده که بر اساس گزارش‌های مرکز آمار و بانک مرکزی، شکاف درآمدی دهک‌های پردرآمد و دهک‌های کم درآمد افزایش یافته است.

اجرای سیاست‌های تعدیل ساختاری، خصوصی‌سازی گسترده در دوره‌های مختلف، آزادسازی قیمت‌ها و حذف تدریجی یارانه‌ها، شوک درمانی و رشد پایه پولی و استقراض مداوم دولت، به افزایش شکاف طبقاتی و توزیع ناعادلانه درآمدها منجر شده است.

آن چه که برای برنامه‌ریزان اقتصادی ایران اهمیت داشته، تحریک رشد اقتصادی با همه امکانات موجود و ممکن بوده است. گرایش رشد محور  برنامه‌‌های توسعه نه تنها به اهداف از پیش تعیین شده خود در شاخص رشد اقتصادی دست نیافته، بلکه با تحریک و یا شوک درمانی و استقراض‌های متعدد، فشار تورمی بیشتری را بر جامعه تحمیل کرده است.

در همه سال‌های اجرای برنامه‌های توسعه نرخ تورم رسمی در ایران دو رقمی بوده و نرخ بیکاری کاهش نیافته است. در حالی‌که سیاست‌های معطوف به رشد اقتصادی باید به بهبود وضعیت بازار اشتغال بیانجامد، برنامه‌های توسعه ایران از دست‌یابی به اهداف پیش‌بینی شده در این حوزه نیز ناتوان مانده‌اند.

هم چنین گزارش نهادهای دولتی از شاخص‌های توسعه در مناطق مختلف کشور نشان می‌دهد که سیستان و بلوچستان و کردستان هم چنان در شمار محروم‌ترین و توسعه‌نیافته ترین استان‌های کشور قرار دارند. استان خوزستان که پیش از انقلاب در شمار استان‌هایی بود که به دلیل برخورداری از نفت مورد توجه ویژه قرار داشت، به جمع استان‌های کمتر توسعه یافته پیوسته است. بر اساس گزارش نهاد ریاست جمهوری در سال 88، استان‌های سیستان و بلوچستان، ایلام، آذربایجان غربی، خوزستان، بوشهر، خراسان جنوبی، کردستان، کرمانشاه، لرستان، هرمزگان و کهکیلویه و بویراحمد دارای بیشترین نقاط توسعه نیافته و محروم هستند.

برای پی‌ بردن به میزان عدم توزیع نابرابر سرمایه‌گذاری‌ها و برخورداری از منابع ملی، تفاوت سهم استان‌ها در تولید ناخالص داخلی می‌تواند یک سنجه مناسب باشد. چنانچه این شاخص را به همراه نفت در نظر بگیریم، استان‌های کهکیلویه و بویراحمد، ایلام، خوزستان و بوشهر در کنار تهران پنج استان نخست بر پایه این شاخص هستند، در حالی‌که بدون احتساب نفت در سرانه تولید ناخالص داخلی، استان‌های تهران، سمنان، بوشهر، مرکزی و اصفهان بیشترین سهم را در تولید ناخالص داخلی دارند و کهکیلویه و بویراحمد به رتبه بیست و هفتم سقوط کرده است. این استان نفت‌خیز در رتبه‌بندی شاخص کیفیت زندگی نیز در همین جایگاه قرار دارد.

توجه: اعداد این جدول بر اساس گزارش‌های نهادهای رسمی از دستاورد سه ساله برنامه پنجم توسعه به دست آمده است.

دوربرگردان برنامه‌نویسان

گزارش مرکز آمار ایران از فعالیت‌های اقتصادی در سال 89 می‌تواند نمایی دیگر از دستاوردهای برنامه‌های توسعه را به ما نشان دهد. بر اساس این گزارش استان‌های تهران، اصفهان و خراسان رضوی 47 درصد از تولید ناخالص داخلی – بدون نفت- را به خود اختصاص داده‌اند. استان تهران به تنهایی 34 درصد از کل تولید ناخالص داخلی را در اختیار دارد. برپایه گزارش مرکز آمار، سهم تهران در ده سال گذشته – 79 تا 89 – پنج درصد افزایش یافته است.

هم چنین استان‌های آذربایجان شرقی، فارس، کرمان، گیلان ومازندران نزدیک به 17 درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده‌اند. سهم این پنج استان معادل 55 درصد تولید ناخالص داخلی در استان تهران است. کردستان، سیستان و بلوچستان و خراسان شمالی هم سه استانی هستند که کمترین سهم را در تولید ناخالص داخلی در سال 89 داشته‌اند.

شکاف تولید میان تهران به عنوان برخوردارترین استان و خراسان شمالی به عنوان کم‌برخوردارترین، 54 برابر گزارش شده است که نشان دهنده گسترده‌تر شدن توسعه نامتعادل پس از اجرای برنامه‌های پنج‌گانه توسعه است.

در همین رابطه وزارت صنعت، معدن و تجارت سال گذشته پنج مقصد سرمایه‌گذاری صنعتی ایران را به ترتیب آذربایجان شرقی، فارس، یزد، مرکزی و خراسان رضوی معرفی کرده است که بیانگر همان نگاه قطب‌گرایی در برنامه‌ریزی‌های کشور است.

از سویی دیگر تحلیل‌های منطقه‌ای نشان می‌دهد که شکاف توسعه درون استانی نیز متفاوت است. یافته‌های سوری و همکاران بیانگر آن است که مراکز استان‌ها به صورت نسبی از سطح توسعه‌یافتگی بیشتری برخوردارند.

اگرچه نمی‌توان تنها بر اساس شاخص شکاف تولید در باره میزان پیشرفت برنامه‌های توسعه در راستای برقراری تعادل و توازن منطقه‌ای اتکا کرد، اما بررسی سایر داده‌های آماری منتشر شده نشان می‌دهد که سیستان و بلوچستان و کردستان که پیش از انقلاب نیز توسعه نیافته‌ترین مناطق ایران به شمار می‌رفتند، هم چنان در همان جایگاه قرار دارند.

با توجه به این داده‌های آماری پراکنده، حال می‌توان نشانی‌های شکست برنامه‌های توسعه را جستجو و علت آن را جویا شد. پس از گذشت هفتاد سال از نخستین برنامه‌نویسی اقتصادی در ایران، نفت همچنان نقش مهمی در تولید ناخالص داخلی  ایفا می‌کند. وابستگی تامین اعتبار طرح‌های مصوب به جزر و مدهای قیمت نفت، بخشی از اهداف پیش‌بینی شده را دست‌نیافتنی می‎کند.

حضور پررنگ نفت در این میان، اقتصاد ایران را فاقد یک الگوی مشخص کرده است. مرور برنامه‌های دوره‌های پنج‌گانه به خوبی نشان می‌دهد که « اقتصاد ایران فاقد نقشه راه است.» چرا که در نخستین سال اجرای برنامه اول توسعه، دولت در میانه‌راه تصمیم به اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی گرفت و یا در دوره حکومت محمد خاتمی علاوه بر برنامه توسعه، دولت برنامه‌های دیگری همچون فقر زدایی و … بدون نتیجه خاصی تصویب و اجرایی شد.

در همه این سال‌ها اقتصاد ایران  میان الگوهای متعدد توسعه – نوسازی در رفت و آمد بوده است. تنها فصل مشترک همه برنامه‌های توسعه حمایت از خصوصی سازی، توسعه بازار آزاد و تسریع رشد اقتصادی بوده است. نکته جالب توجه این است که دولت کمتر دوره‌ای توانسته‌ است به اهداف پیش‌بینی شده در برنامه دست بابد. در این چندپاره‌گی‌های برنامه‌های توسعه، فقدان یک تئوری اقتصادی مشخص هم مزید بر علت شده است. همراه با قوه مجریه به صورت معمول بخشی از اعضای برنامه‌ریز و سیاست‌گذار تغییر کرده و گاهی نیز برنامه مصوب، تغییر یافته و یا اجراء نشده است.

اما اگر همه این موارد را مشکلات اجرایی برنامه‌های توسعه بدانیم، مشکل بزرگ را باید در تمرکزگرایی و نگاه پیرامون و مرکز در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی دید. گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت جمهوری اسلامی ایران در سال 92 از میزان سرمایه‌گذاری‌ها و ایجاد اشتغال صنعتی گزارش داده است: « میزان سرمایه‌گذاری صنعتی در استان البرز 200 درصد و در استان اصفهان 60 درصد افزایش یافته است.» براساس این گزارش سهم هشت استان سیستان و بلوچستان، کردستان، کهکیلویه و بویراحمد، ایلام، خراسان شمالی و جنوبی، هرمزگان و بوشهراز سرمایه‌گذاری صنعتی وایجاد شغل صنعتی تنها۶۰درصد میزان سرمایه‌گذاری و مشاغل صنعتی ایجادشده دراستان اصفهان است.

این نگاه که تداوم تشکیل و تقویت قطب‌های اقتصادی با توجه به مزیت‌های نسبی و میزان برخورداری استان‌ها از امکانات زیربنایی است، سبب شده است که استان‌های دورتر از مرکز و مرزی ایران کمترین سهم را در برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری‌ها داشته باشند. سهم کم در سرمایه‌گذاری‌ها و عدم اجرای تعهدات دولتی، بر محرومیت این مناطق افزوده و این فاصله را گسترده‌تر کرده است.

از سوی دیگر نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری در ایران متمرکز و غیرمشارکتی و البته مزیت‌محور و توام با نگاه امنیتی است. تدوین برنامه‌های اقتصادی- اجتماعی توسط گروه ویژه‌ای از اقتصاددان‌ها و مدیران اجرایی دولت انجام می‌شود. در واقع قدرت سیاسی متمرکز است که تصمیم می‌گیرد کدام مناطق را توسعه بدهد و کدام مناطق با عدم اختصاص اعتبار و سرمایه‌گذاری توسعه نیافته نگاه داشته شود. نگاه امنیتی که به تبعیض و احساس تبعیض در استان‌های مرزی که اغلب ساکنان آن در شمار اقلیت‌های مذهبی و یا قومیتی- ملی هستند،دامن می‌زند، در نهایت کاهش احساس همبسته بودن میان مرکز و پیرامون را تقویت می‌کند و چه بسا تا به حال کرده است.