پایه های فساد اقتصادی در ایران

مقدمه

هر چند نبود شفافیت و پاسخگوئی و بالتبع فساد مدیریت – به خصوص در عرصه اقتصادی – پدیده ای نهادینه، گسترده و بسیار عمیق در سطوح گوناگون جامعه ایران است، اما غالبا این رقابت های میان جناح های حاکمیت است که آن را به تیتر رسانه ای تبدیل کرده و در عرصه عمومی به «موضوع» بدل می کند. بنابراین به نظر می رسد فساد مدیریت- در اشکال گوناگون مانند رانت خواری و سوء استفاده اقتصادی- غالبا نه به اعتبار پیامدهای مخرب اقتصادی و سیاسی و اجتماعی آن بلکه به نسبتی که در بازی سیاسی کارآمدی دارد به «موضوع» کشمکش میان جناحی و رسانه ای تبدیل می شود. مثلا از منظرطیف دلواپسان و شیفتگان رهبر،  فساد مالی و اقتصادی و رانت خواری در سازمان سپاه پاسداران و یا دفتر مراجع و نهادهای متعلق به روحانیون، دستگاه های مربوط به رهبری مانند بنیاد شهید یا آستان قدس موضوعیت ندارد، اما آن چه «حقوق های نجومی» خوانده می شود دارای بالاترین موضوعیت  است.

در همین راستاست که مبارزه با فساد مدیریت و اقتصادی در دوره هشت ساله دولت نهم ودهم، برای رهبر حکومت و شیفتگان آن به فراموشی رفته بود ولی در دوره دولت یازدهم ناگهان به ابزاری برای حمله به دولت بدل شد.

اما فارغ از قاعده بازی سیاسی در چارچوب حاکمیت نمی توان انکار کرد که فساد اقتصادی در ایران پدیده ای چند لایه و پیچیده  و متغیراست. بنابراین معلول علت یا شرط واحدی نیست،  بلکه مشروط به وجود عوامل و شرایط گوناگونی است و مجموعه ای  از عوامل فردی، جمعی و اجتماعی در آن نقش داشته و آن را توضیح می دهد. این عوامل می توانند اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، حقوقی، نهادی و سیاسی باشند.  افزون بر این پیدایش و پویش فساد مدیریت  ناگهانی و یا تصادفی نیست و مسبوق پدیده های پیش و همزمان خود است. فساد مدیریتی و اقتصادی به دلیل غیر اخلاقی و غیر قانونی بودنش پنهان و متحول است و همچون کوه یخی شناور در دریا، گاهی نوک آن برای ناظران هویدا می شود. پیکار با فساد اقتصادی نیز می بایست راهبردی بوده و به شکل پایدار در سطوح گوناگون پیگری شود. در اینجا لازم است با بکارگیری یک مدل ساده و انتزاعی که مبتنی بر تئوری پذیرفته شده  اقتصاد مالی است پدیده فسادمدیریت توصیف شده و چند مصداق آن هم یادآوری شود.

مدل توصیفی- توضیحی فساد مدیریت

مدیران اعم از مدیران بخش خصوصی یا دولتی- چه در عرصه کلان یا خرد- تنها نماینده یا وکیل موکلان خود یعنی شهروندان هستند. موکل -و در اینجا شهروندان یک جامعه- به مدیران موسسات اجتماعی وکالت  می دهند تا به نمایندگی از آنها امور اقتصادی و بطور خاص دارائی ها و درآمدها – که کالای مشاع و عمومی است – را در جهت منافع عمومی آنها مدیریت نمایند. اما نمایندگانی که برای این برگزیده شده اند، خنثی نبوده و خود دارای منافع فردی و گروهی خاصی هستند که غالبا با منافع عمومی، موکلان و شهروندان سازگاری ندارد.

بنابراین در نبود شفافیت و پاسخگوئی و نظارت فعال شهروندان(موکلان)، مدیران می توانند دارائی ها و امکانات را برخلاف مقررات  و مصالح شهروندان در جهت منافع شخصی یا گروهی و فرقه ای خود بکار گیرند.

شرط های ضروری برای شفافیت اقتصادی

در چنین شرایط و رابطه ای شرط های لازم شفافیت اقتصادی عبارتند از:

1. علنی، عمومی و در دسترس بودن کلیه اطلاعات مربوط به نظام اجرائی و مدیریتی
2. انتخابی و دوره ای بودن تصدی مقام های کلیه مدیران و نمایندگان
3. رقابتی بودن انتخابات مدیران و نمایندگان
4. امکان عزل مدیران و نمایندگان
5. نظارت فعال بر انتخابات و کارکرد مدیران و نمایندگان از سوی نهادهای نظارتی (نظارت تخصصی) و جامعه مدنی(نظارت عمومی) و جامعه رسانه ای(نظارت رسانه ای)
6. کارآمدی قوانین و مقررات مربوط به شفافیت

در نبود چنین شرط هائی با پیدایش زمینه برای کدر شدن مناسبات مدیریتی، طبیعی است که فساد مدیریت یعنی بکارگیری دارائی ها و منابع عمومی در چارچوب اهدافی به جز اهداف شهروندان و موکلین بعید نیست.

در چارچوب مفاهیمی که توضیح داده شد فساد مدیریت  عبارت است از بکارگیری امکانات و منابع عمومی در جهت منافع و سود شخصی یا گروهی و فرقه ای ازسوی مدیران، کارگزاران و پایوران سازمان‌های اداری و مؤسسات اجتماعی به معنای عام کلمه.

براین اساس برخی  از مصادیق و نمودهای فساد مدیریت عبارت است از:

فساد انتخاباتی(جازدن نمایندگان رهبر به جای نمایندگانی که منافع شهروندان را نمایندگی می کنند)، فساد سیاسی(دادن مشاغل مهم به افرادی بدون اهلیت و تخصص)، فساد در امور قاچاق(واردات کالا از سوی مقامات و نهادها با دور زدن قوانین یا کنترل ها)، ‌فساد مالیاتی(محاسبه کم یا زیاد مالیات) ، ‌فساد استخدامی(استخدام افراد بدون صلاحیت یا عدم استخدام افراد ذی صلاح و استخدام خویشان و اعضای باند مربوطه )، فساد در قراردادهای پیمانکاران( اعطای پیمانکاری به سپاه پاسداران و برخی از موسسات بخش تابعه بدون رعایت تشریفات و رقابت)،  فساد در توزیع کالاها و خدمات (اعطای مجوز به موسسات مذهبی یا گروه های طرفدار حاکمیت)و …

تحلیل این مصادیق بیان همان اصلی ترین مولفه فساد مدیریت یعنی بکارگیری منابع عمومی در راستای اهداف فردی و گروهی است. عمده‌ترین فساد مدیریت در ایران  آن بخشی است که به شکل دادوستد خدمت میان مسئولین بالای حکومت و کارگزاران اختصاص دارد. بخش قابل‌توجهی از این خدمات میان خاندان‌های معینی از حاکمیت که شبه الیگارشی‌هایی را تشکیل داده‌اند، مبادله می‌شود(خاندان خمینی، خامنه ای، رفسنجانی، لاریجانی، باندهای گوناگون تحت عنوان مؤسسهٔ علمی پژوهشی امام خمینی و موارد مشابه). کشف یا افشای چنین روابطی هر چند ساده است، ولی پیگیری قضایی آن به علت ماهیت آن و همچنین نفوذ متهمین عملاً امکان‌ناپذیر است.

دور باطل  فساد مدیریت: علل و پیامدها

از منظر نهادی(Institutional perspective) فساد مدیریت به عنوان پدیده اجتماعی و با تاکید بر نهادهای رسمی اجتماعی به بررسی گذاشته می شود.

پیامد  بکارگیری  چنین روش هایی یکی این است که سهم انگیزه و رفتار فردی در فساد مالی و اقتصادی مدیران نادیده انگاشته می شود. جرم شناسان اما فساد مدیریت را به عنوان یک «جرم و انحراف » تلقی نموده بر تاثیر روانشناسی فردی تاکید می ورزند.

در صورتی که بخواهیم عوامل و پیامدهای فساد اقتصادی مدیران را از منظر نگاهی کل گرا(Holistic) به بررسی بگذاریم نمودار زیر آن را به نمایش می گذارد. در این نماگر- به دلیل گزیده نویسی و همچنین تمرکز بر روی موضوع اصلی از نمایش عوامل و پیامدهای بین المللی فساد مدیریت صرفنظر شده است.

انگیزه سودجویانه فردی یا گروهی هر چند محرکی برای پیدایش فساد است اما به اعتبار وجود زمینه مناسب است که اجرائی و عملی می شود. این زمینه می تواند سیاسی، اقتصادی و اجتمای، حقوقی، فرهنگی و مبتنی بر نوع مدیریت و سازمان باشد.

به طور خلاصه نقش هرکدام از عوامل زمینه ساز دورباطل فساد مدیریت در حوزه های مختلف عبارتند از:

سیاسی

نارسائی فرهنگ همبستگی شهروندی واجتماعی

نبود پلورالیسم و تکثر سیاسی

اقتدارگرائی یا سلطانیسم سیاسی

ادغام نهادهای مذهبی و نهادهای قدرت

حجم بزرگ بخش عمومی و دولت

پاسخ گو نبودن نهادهای قدرت

نابرابری توزیع قدرت سیاسی

رقابتی نبودن عرصه سیاسی

عدم استقلال دولت از نهاد مذهب

اقتصادی

نارسائی بخش خصوص و رقابتی نبودن آن

گستردگی دامنه تصدی گری اقتصادی دولت

وابستگی دولت به درآمدهای رانتی و غیر مالیاتی

اجتماعی

نارسائی جامعه مدنی

محدودیت مشارکت شهروندان در

رسانه های گروهی غیرمستقل

غلبه روابط قومی بر روابط شهروندی

حقوقی

قوانین و ابزارهای حقوقی  ناکارامد

عدم استقلال کافی قوه قضائی

ناکارائی و عدم استقلال نهادهای نظارتی

پیچدگی و تداخل قوانین

فرهنگی

ناکارائی نهادهای آموزش و پروش

عدم استقلال نهادهای آموزش و پروش

ناکارائی موسسات تولید دانش

نرخ بالای بیسوادی

فرهنگ مدیریت و سازمان

وجود سازمانهای موازی، تعدد مراکز تصمیم گیری

حاکم بودن نظام بوروکراسی

پیچیده بودن مراحل انجام کار

توزیع نامناسب اختیارات و  نارسائی نظارتی

هر دسته از این علل شامل جزئیاتی است که در نمودار زیر توصیف شده است:

بنا به تحقیقات تجربی انجام شده میان افزایش فساد مالی- اقتصادی مدیران و برخی از عوامل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، حقوقی، فرهنگی و فرهنگ مدیریت و سازمان رابطه آشکار و محکمی وجود دارد. این رابطه با برخی از متغیرها مستقیم  و برخی غیرمستقیم است.  روشن است که میان خود عامل های فوق نوعی همبستگی وجود دارد. مثلاً میزان پاسخگویی نهادهای قدرت و سیاسی خود تابعی از فقدان رقابت مؤثر سیاسی، فقدان احزاب سیاسی جا افتاده و پایدار، نبود شفافیت سیاسی و بالاخره نبود قوانین مناسب تنظیم حیات سیاسی و روابط میان نهادهاست. یا عدم مشارکت نهادهای مدنی خود معلول عدم گستردگی نهادهای مدنی، نبود مطبوعات و رسانه‌های مستقل و موثر است.

شفافیت، ولایت و امامت شیعی

نمی توان انکار کرد، که مواعظ و نصایحی مثلا در قالب رعایت حال و یا شنیدن سخن رعیت در ادبیات دینی و سیاست نامه های دوران کهن وجود دارد. اما شفافیت و پاسخ گوئی –به معنایی دقیقی که امروز می فهیم- مفاهیم برساخته دنیای مدرن و محصول دوره دولت –ملت هستند.  بنابراین فقدان آنها در ادبیات دینی کهن شگفت آور نیست.

شفافیت و بالتبع پاسخگوئی- در معنای امروز اش- مشروط به پذیرش کامل حقوق شهروندی و فردیت و از جمله مالکیت مشاع جامعه بر همه دارائی ها و فرصت ها اعم از اقتصادی(درآمد و دارائی) و سیاسی (اقتدار مشروع) و اجتماعی(منزلت و حیثیت اجتماعی) است. انتظار گفتگو در خصوص چنین مفاهیمی در دنیای کهن-یعنی دنیائی که زمینه واقعی برای این موضوعات وجود نداشته- عبث است. بنابراین شفافیت از منظر نهادها و نظام های سیاسی دوران کهن مانند نظام ولائی از نوع دینی یا ایدئولوژیک که مشروعیت را از خداوند، امامت یا ایدئولوژی و مکتب اخذ می کنند، بی معناست.

فاسد نبودن رهبران و مدیران بر اساس درک ولائی –با هر تفسیری- در بهترین حالت ناشی از لطف، فروتنی و  از روی تواضع و زهد فردی رهبر نسبت به رعیت است که در هرم منزلتی دارای مرتبه ای پایین تر قرار دارند، و نه شفافیت و پاسخگوئی نسبت به شهروندانی که برابرند.

شفافیت و پاسخگوئی متضمن پاسخگوئی مدیر نسبت به شهروندانی است که موکل او محسوب می شوند و از نظر حقوقی و منزلتی با او برابرند.

در فرهنگ مذهبی فعلی ایران  برابری مقامات و با شهروندان عادی نوعی تعارف ریاکارانه است. در چارچوب قانون اساسی آن چه جمهوری اسلامی خوانده می شود، علیرغم لحن متملقانه نسبت به حقوق مردم، تیغ برنده قدرت در نهایت به روحانیت واگذار شده است. طبق قانون اساسی فعلی ایران، اختیارات رهبر با مسئولیت پذیری و پاسخگوئی آن هم سنگ نیست، قدرت و امکاناتی که در اختیار اوست بسیار وسیع است اما شفافیت و نظارتی در کار نیست.

قدرت رهبر تنها به نهادهای انتصابی خلاصه نمی شود، چون حتی نهادهای به ظاهر «انتخابی» نیز در نهایت در زیر چتر و چنبره نهادهای انتصابی بوده  و به طور غیر مستقیم از سوی حکمران «انتخاب» می شوند. هم چنین نهادهای انتخابی در اسارت نهادهای بالادستی بوده و حتی قادر به استفاده از اختیارات خود هم نیستند. با چنین ساختاری حقوقی نظارت بر نهادهای انتصابی غیر ممکن می نماید.

نهادهای «انتخابی» نیز از آن جهت که منبع مشروعیت خود را از نهادهای انتصابی می گیرند و همزمان تحت نظارت و حمایت همان نهادها هستند، در مقابل شهروندان پاسخگو نیستند.

بنابراین قانون اساسی نظام فعلی ایران تنها بر یک اصل و آنهم اصل ولایت فقیه استوار است. این مقام آغاز و انتها و ظاهر و باطن این رژیم است. افزون براین چنین ساختار حقوقی مانعی برای نوسازی و نوآوری سازماندهی سیاسی و اجتماعی جامعه ایران است و آن را در رکود نگاه می دارد. از آن جهت که نوسازی و نوآوری اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مشروط به ساختار حقوقی مناسب است، بنابراین دگرگونی در قانون اساسی یکی از شرط های توسعه جامعه ایران است.

فساد انتخاباتی دست در دست فساد سیاسی و اقتصادی

فساد مدیریت را می توان به طور کلی به فساد انتخاباتی، فساد سیاسی و فساد اقتصادی- مالی تقسیم کرد. منظور از فساد انتخاباتی همانا خرید رای با پول، اجبار، ارعاب، تقلب، دادن تعهدات بی پشتوانه ، محدود و مخدوش کردن آزادی انتخابات و یا فیلتر کردن فرایند رای گیری به سود فرد، گروه و محفل خاص می باشد. از مصداق های فساد انتخابات، طرفداری به سود یکی از جناح ها و یا جبهه گیری علیه جناحی دیگر است که طبیعتا به توزیع ناعادلانه فرصت میان رقبای سیاسی می انجامد. از کارکردهای « نظارت استصوابی» یکی همین غیر رقابتی، غیر شفاف بودن و بالاخره توزیع فرصت های انتخاباتی در میان آنانی است که از سوی شورای نگهبان و بالتبع افراد بالادستی یعنی بیت رهبری  خودی تعریف می شوند. هرچند توزیع غیر عالانه فرصت های انتخاباتی در دوره پس از انقلاب همواره سابقه داشته است ولی انتخابات سال 1388 نمونه بارز عدم بی طرفی مقامات انتخاباتی را به نمایش گذاشت.

توزیع ناعادلانه فرصت های انتخاباتی البته دارای پیامدهای در عرصه سیاسی، اقتصادی و مدیریتی است. اگر هدف از انتخابات آزاد، مشارکت بیشترین طیف مردم در قدرت، گردش قدرت و محدود کردن آن باشد، « نظارت استصوابی» نقض غرض است و به فساد سیاسی می انجامد.

فساد سیاسی عبارت است  استفاده از اختیارات سیاسی برای تنظیم ، ایجاد و اجرای قوانینی است که به توزیع انواع امتیاز و رانت برای افراد یا گروه خاصی می انجامد. فساد مدیریت، فسادی است که در روابط مدیریتی و سازمانی رخ داده افراد با نفوذ با استفاده از نفوذ یا اختیارات خود، امکانات و منابع عمومی را برای استفاده فردی یا گروهی به خدمت می گیرند.

هر کدام از این سه گونه از فساد – انتخاباتی، سیاسی و بالاخره مدیریتی- می تواند در عرصه خرد یا کلان رخ دهد.  رابطه میان فساد انتخاباتی، فساد سیاسی و مدیریتی پایدار و متحول است. فساد مدیریت محصول رانت انتخاباتی، سیاسی، اقتصادی و اطلاعاتی است ولی خود آفریننده رانت نیز هست. در وضعیت رانت اقتصادی فعالیتهای اقتصادی پر سود مثلا به صورت مجوزهای خاص در زمینه انحصار واردات یا صادرات، دریافت وام از نظام بانکی و نیز به صورت صدور موافقت نامه های اصولی به انحصار فرد، گروه یا حزب خاصی درمی آید. رانت سیاسی اما در شرایطی رخ می دهد که توزیع موقعیت های سیاسی، مدیریتی و شغلی بر اساس منافع گروهی خاص و نه بر اساس شایسته سالاری به یک مقام مسئول صورت می گیرد. رانت اطلاعاتی که جزء مکمل دو رانت دیگر است و همان دسترسی به اطلاعات با ارزش اقتصادی یا سیاسی برای دستیابی به سود شخصی ، باندی یا گروهی می باشد.

شفافیت سیاسی شرط ضروری شفافیت اقتصادی

نقدترین درآمد ایران یعنی درآمد نفتی و رانت های مربوطه در اختیار حاکمیت است که توزیع منابع اعم از دارائی و درآمد، قدرت، منزلت، دانش و اطلاعات را هم در انحصارش در می آورد. بنابراین شرط اصلی توزیع موزون دارائی و درآمد و کاهش شکاف طبقاتی به معنی اقتصادی آن، توزیع قدرت سیاسی و مشارکت عموم در فرایندی شفاف، عادلانه و برابراست.

در وضعیت فقدان مشارکت گسترده و نهادینه عموم مردم در قدرت سیاسی، طبیعی است، دارائی و درآمد نیز در نهایت به سود گروه های مسلط سیاسی یعنی روحانیون و همپیمانان آنها یعنی نظامیان و دیوان سالاران دولتی و بخش خصوصی وابسته توزیع خواهد شد.

به طور کلی بدون برابری فرصت مشارکت در قدرت سیاسی انتظار برابری فرصت های اقتصادی و منزلت اجتماعی عبث است. هر چند بنا به اصول 19 و 48 قانون اساسی، شهروندان ایران از حقوق مساوی بر خوردارند، اما همزمان طبق اصل 110 قانون اساسی، ولی‌فقیه دارای اختیارات گسترده‌ای است که نقش محوری به رهبر حکومت می‌دهد که خود از روحانیان است. اقداماتی نظیر « نظارت استصوابی» شورای نگهبان در راستای  تقویت همین اختیارات گسترده رهبر در عرصه حقیقی و عملی است و با اصول قانون اساسی سازگاری ندارد. از سوی دیگر، انتخابات از هر نوعش نوعی توزیع مجدد فرصت مشارکت در قدرت است. قدرت نوعی کالای عمومی یا به زبان دقیق تر خدمات مشاع و عمومی است. در صورتی که کارکرد انتخابات توزیع قدرت در میان طیف وسیع تری از شهروندان باشد، طبیعی  که سایر منابع اعم از منابع اقتصادی یا منزلتی نیز میان طیف وسیع تری توزیع خواهد شد. چرا که نوعی رابطه مستقیم میان توزیع قدرت سیاسی و توزیع سایر منابع وجود دارد. این امر به خصوص در کشوری همچون ایران که عمده ترین منابع در اختیار نهادهای عمومی و قدرت است، بیشتر مشاهده می شود. « نظارت استصوابی» مکانیسم رقابت انتخاباتی و سیاسی را از کار می اندازد و نوعی توزیع امتیاز و رانت انتخاباتی و سیاسی است که لاجرم به توزیع امتیاز مدیریتی و اقتصادی هم می انجامد.

ختم کلام

تحلیل‌هایی که ازسوی برخی از دستگاه های حاکمیت اعم از مجلس و قوه قضائیه در مورد فساد اقتصادی و مالی مدیران خرد و کلان نظام  عرضه می‌شود، به علت فقدان دستگاه نظری جامع و هم چنین جانبداری سیاسی نمی‌تواند ابعاد مشکل را بشکافد.

زنجیره ای گسترده متشکل از عوامل حقیقی و حقوقی و اقتصادی و سیاسی این فساد مدیریت و نظام رانتی وابسته به آن را توضیح می دهد. اقتصاد ایران یک اقتصاد تک پایه نفتی است و دولت انحصار درآمد نفت و مدیریت سرمایه گذاری آن  را در اختیار دارد.

افزون بر این بنا به قانون اساسی دولت دارای اختیارات بسیار گسترده ای در زمینه اقتصادی است. اما همزمان عوامل دیگری چون انحصار قدرت مطلقه در نزد رهبر حکومتی که با نهادهای دینی دارای آمیختگی است نیز از جمله عوامل سیاسی این فرایند تولید فساد مالی-اقتصادی مدیران است. نهادهای گوناگون وابسته به رهبر حکومت نظیر ستاد فرمان اجرائی فرمان امام، بنیاد مستضفان وقرارگاه خاتم افزون بر نهادهای دولتی وجود دارند، که با دور زدن قوانین و فارغ از نظارت و رقابت عرصه را بر بخش خصوصی و موسسات غیر دولتی تنگ می کنند و حلقه اقتصاد ایران را در چنبره خود دارند. رواج فامیل سالاری، رفیق سالاری، باندبازی از پیامدهای چنین ساختار اقتصادی بسته ای است که عملا آن را غیر قابل نظارت می کند.

بدین ترتیب از بین رفتن رقابت و مطلوبیت در بازار کالا و خدمات، بازار سرمایه و کار از پیامدهای دیگر فساد اقتصادی مدیران نظام است. این عوامل دست به دست یکدیگر داده و در نتیجه نه تنها قیمت کالا و خدمات گران می شود بلکه کیفیت آن نیز کاهش می باید.

فرار سرمایه، از بین رفتن شغل و نبود رشد اقتصادیِ کافی نیز معلول چنین شرایطی است.

کاهش حجم دولت، پاسخگوئی نهادهای قدرت و ثروت و خصوصی سازی هر چند اقدامات مهمی هستند ولی تجربه تاریخی و بین المللی نشان می دهد که بدون فرایند دمکراسی که با آزادی رسانه ها و گسترش جامعه مدنی و گسترش بخش خصوصی همراه است فرایند محدود کردن فساد اقتصادی امکان پذیر نیست.