«حکمرانی خوب» در سیاست‌گذاری اقتصادی جمهوری اسلامی : از تئوری تا عمل

khavand فریدون خاوندمفهوم «حکمرانی» [1] در ادبیات سیاسی و اقتصادی سه دهۀ گذشته به گونه‌ای چشم‌گیر رواج یافته و از آغاز دهۀ 1370 خورشیدی، عمدتا زیر تاثیر انتشارات سازمان‌های مالی بین المللی به ویژه بانک جهانی و صندوق بین المللی پول، مورد توجه و بررسی محافل کارشناسی و دانشگاهی ایران قرار گرفته است.

تعریفی نه چندان آسان

تعریف «حکمرانی» به دلیل پیچیدگی این مفهوم،  و تنوع و تکثّر برداشت‌هایی که از آن در نوشته‌های صاحب نظران و اسناد منتشر شده از سوی نهاد‌های ملی و بین المللی دیده می‌شود، کار آسانی نیست. می‌توان آن را مجموعۀ نهادها، قوانین ، عرف‌ها و  قرارداد‌های رسمی و غیر رسمی دانست که به بازیگران گوناگون عرصۀ اجتماعی امکان می‌دهد، بر حسب جایگاه خود در سلسله مراتب قدرت و مسئولیت، از راه  گفتگو و چانه زنی و بده بستان در مورد مسایل عمومی تصمیم‌گیری کنند و تصمیم‌ها را به اجرا بگذارند.

در این تعریف، «حکمرانی» از مفهوم «حکومت» و نقش مرکزی آن در تصمیم‌گیری و اعمال قدرت فاصله می‌گیرد و سایر بازیگران به ویژه جامعۀ مدنی و فعل و انفعالات درونی آن و نیز رابطۀ آن را با حکومت در نظر می‌گیرد. به بیان دیگر مفهوم «حکمرانی» به آن معنا است که عرصه تصمیم‌گیری و اعمال قدرت در انحصار دولت و دستگاه اجرایی نیست.

از دیدگاه نورماتیو یا هنجارین [2] ،مفهوم «حکمرانی»، طبعا «حکمرانی خوب» [3] را به میان می‌کشد.  در تعاریفی که بانک جهانی از «حکمرانی خوب» ارائه می‌دهد،  قدرت در چارچوب نهاد‌ها و سنت‌ها با هدف تامین منافع مشترک جامعه اعمال می‌شود [4]. در عرصۀ اقتصادی، «حکمرانی خوب» ایجاب می‌کند که مجموعۀ نهاد‌ها، قوانین اساسی و قوانین مصوب دستگاه‌های مقننه زمینۀ مشارکت و همکاری را برای همۀ بازیگران عرصه‌های تولیدی و مالی و بازرگانی به وجود آورند، فضای اعتماد لازم را برای سرمایه‌گذاری و کارآفرینی و ابتکار و خلاقیت فراهم کنند، هزینه‌های تولید و داد و ستد را تا آنجا که امکان دارد پایین بیآورند و راه را بر فساد و رانت‌خواری ببندند.

در سال‌های 1980 و 1990 میلادی، شماری از سازمان‌های بین المللی از جمله بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، با الهام‌گیری از نظریات «نهاد گرایان نو» [5] و ادغام این نظریات در  افکار بر آمده از نئو لیبرالیسم «مکتب شیکاگو» [6]، به تدوین جنبه‌های  نظری و عملیاتی «حکمرانی خوب» پرداختند. در ادبیات بر آمده از این دو سازمان، «حکمرانی خوب» در پیوند تنگاتنگ با «اصلاحات ساختاری» قرار گرفت.

خطوط اصلی «اصلاحات ساختاری» کم و بیش شناخته شده‌اند :

  • سالم‌سازی دستگاه اقتصادی از راه مبارزه با عدم تعادل‌های بنیانی از جمله شکاف بین در آمد‌ها و هزینه‌های دولت، شکاف بین عرضه و تقاضای پول، شکاف میان صادرات و واردات و غیره…
  • به رسمیت شناختن نقش بازار به عنوان عامل اصلی در تخصیص بهینۀ منابع، آزاد سازی فعالیت اقتصادی، خصوصی‌سازی واحدهای تولیدی دولتی که بیشتر آنها به جای خلق ثروت، تنها با تکیه بر تزریق یارانه و بلعیدن منابع ملی سر پا ایستاده‌اند…
  • دگرگون‌سازی بازرگانی خارجی به منظور تبدیل یک اقتصاد بستۀ درون‌گرا به یک اقتصاد پویای برون‌گرا که بتواند خود را با تحولات بازار جهانی هماهنگ سازد و به جای متمرکز بودن بر صدور مواد خام، به صدور کالاهای ساخته شده نیز روی آورد…

با تکیه بر این دو مؤلفه («حکمرانی خوب» و«اصلاحات ساختاری»)، دو سازمان مورد نظر سلسله رهنمودهایی را فراهم آوردند، و آنها را در قالب آنچه «اجماع واشینگتن» [7] لقب گرفت، به کشورهای در حال توسعه پیشنهاد کردند.

مقاومت در برابر فرآیند اصلاحات اقتصادی تنها به «اشرافیت» مسلط بر واحدهای دولتی محدود نمی‌شود. بخش بزرگی از اقتصاد ایران در دست یک «شبکۀ  خاکستری» است که به هیچ یک از قدرت‌های شناخته شده و صاحب مسئولیت حساب پس نمی‌دهد، ولی بر همۀ متغیرهای اقتصادی کشور تاثیر می‌گذارد.

«اجماع واشنگتن»، به ویژه آن گونه که در سیاست و عمل سازمان‌های بین المللی اقتصادی در قبال شماری از کشورهای فقیر جهان سوم به اجرا گذاشته شد، انتقاد و اعتراض بخشی از افکار عمومی را در کشورهای گوناگون جهان برانگیخت.  مهم‌ترین انتقاد آن بود که سازمان‌های مورد نظر در بعضی موارد، نسخه‌های واحدی را به کشورهای دارای شرایط متفاوت، عرضه کرده‌اند و، به دلیل همین «دگماتیسم»، شماری از آنها را در شرایط دشوار قرار داده‌اند.

این انتقادها بی پایه نیستند و تردید نمی‌توان داشت که اعمال یک‌نواخت و مطلق گرایانۀ این سیاست‌ها در کشورهای گوناگون مسایل و مشکلاتی را به وجود آورده و گاه بر وخامت اوضاع افزوده‌اند.  با این همه محورهای اصلی «حکمرانی خوب» و «اصلاحات ساختاری» را، که به شماری از کشورهای در حال توسعه امکان داد از گرفتاری‌های مالی و حتی گاه از واپس ماندگی  خارج بشوند، نمی‌توان به دور ریخت. آیا ضرورت ایجاد نهادهای کارآمد در خدمت توسعه را می‌توان زیر پرسش برد؟ آیا دستیابی به بودجۀ متعادل کار نادرستی است؟ در کجای دنیا حفظ یک بخش دولتی گسترده به توسعۀ واقعی کمک کرده است؟ آیا پیدایش قدرت‌های موفق در آسیا و آمریکای لاتین نشانۀ آن نیست که محورهای موجود در «اجماع واشنگتن»، اگر با درایت و انعطاف لازم به اجرا گذاشته بشوند، در مجموع کار سازند؟

«سکولاریزه شدن» اندیشۀ اقتصادی در ایران

در ایران نیز، در دورۀ بعد از جنگ با عراق،  ادبیات ملهم از «انقلاب نئولیبرال» دهۀ هشتاد میلادی بر بخش مهمی از تکنوکراسی جمهوری اسلامی تاثیر گذاشت و کانون‌های فعال دانشگاهی ایران را نیز شیفتۀ خود کرد. هر دو مؤلفۀ «اجماع واشنگتن» («حکمرانی خوب» و «اصلاحات ساختاری») به تدریج به محافل آکادمیک و دانشگاهی راه یافتند و نظریه‌هایی را که در دوران انقلاب و سال‌های نخستین جمهوری اسلامی از سوی مکاتب مذهبی و کمونیستی پراکنده شده بودند، از هژمونی انداختند.

جمهوری اسلامی با توجه به فلسفۀ ناظر بر پیدایش آن، تاریخ زندگی‌اش و نیز قانون اساسی و ساختارهای حقوقی و سیاسی‌اش،  در زمره نظام‌های دین سالار جای می‌گیرد. پایه‌گذاران نظام بر آمده از انقلاب 1357، در سال‌های نخستین زمامداری‌شان، تلاش کردند اقتصاد کشور  را با الهام‌گیری از نظریه‌پردازان اسلام‌گرای غیر ایرانی (از محمد باقر صدر عراقی گرفته تا سید قطب مصری) و یا ایرانی ( بهشتی، مطهری…) سازمان دهند [8].

با این همه، جاذبۀ «اقتصاد اسلامی» برای تکنوکراسی نوپای نظام دیری نپایید و اندیشۀ اقتصادی در ایران، به رغم فراز و نشیب های فراوان، توانست از چنگ ماوراءالطبیعه بگریزد و بر «دنیای خاکی» فرود آید. دستگاه کارشناسی جمهوری اسلامی نیز بیش از بیش به این نتیجه رسید که سیاست اقتصادی کشور را  باید نه با تکیه بر کتب مقدس و نوشته‌های ایدئولوگ‌های دینی، بلکه با استناد به مکاتب شناخته شده اقتصادی و تجربۀ کشورهای دیگر فراهم آورد.

فرآیند «سکولاریزه شدن» اقتصاد سیاسی در ایران را، که در فاصله‌ای کوتاه پس از استقرار نظام بر آمده از انقلاب آغاز شد و در آغاز دهۀ دوم جمهوری اسلامی شتاب گرفت، می‌توان امروز پایان یافته تلقی کرد. اصرار در استفاده از اصطلاحاتی چون «الگوی ایرانی- اسلامی» و یا «اقتصاد مقاومتی»، تغییری در این واقعیت به وجود نمی‌آورد.

در سال 1368، شماری از کارشناسان اقتصادی جمهوری اسلامی (از جمله محسن نوربخش، حسین عادلی، مسعود روغنی زنجانی…) با برخورداری از فضای پس از جنگ ایران و عراق و دل بستن به امیدهای ناشی از اوج‌گیری هاشمی رفسنجانی در صحنۀ سیاست ایران، طرحی را زیر عنوان «تعدیل اقتصادی» به کشور ارائه دادند که در آن بسیاری از محورهای برنامۀ «اصلاحات ساختاری» بانک جهانی به گونه‌هایی آشکار یا تلویحی گنجانده شده بود،  از کوچک کردن دولت گرفته تا فراهم آوردن زمینه‌های مساعد برای کسب و کار و ابتکارهای فردی،  روی‌آوردن به انضباط بودجه همراه با تخصیص بهینه هزینه‌های عمومی، انجام اصلاحات مالیاتی، تامین و تحکیم امنیت برای مالکیت خصوصی، خصوصی سازی واحدهای تولیدی دولتی، آزادسازی بازار سرمایه، تک‌نرخی کردن ارز، آزادسازی داد و ستدهای بازرگانی، حذف موانع موجود بر سر ورود سرمایه‌های خارجی و غیره…

شماری از کشورها  با اجرای همین سیاست‌ها به نتایح مطلوب رسیدند و جایگاه خود را در اقتصاد جهانی دگرگون کردند.

فرآیند «اصلاحات ساختاری» در ایران

در ایران اما، کشتی سیاست «تعدیل اقتصادی»، که قانون برنامۀ اول جمهوری اسلامی (1368 ـ 1372) آغاز گر آن است، در پیچ و خم دشواری‌های درونی و بین المللی کشور، به گل نشست. البته نسل تازه‌ای از تکنوکرات‌های جمهوری اسلامی، پس از آشنا شدن با اصول سیاست‌گذاری اقتصادی، برای جبران ویران‌گری‌های دهۀ نخست انقلاب تلاش کردند و به رغم «دگم‌های مکتبی» رایج در آن زمان، افکار تازه‌ای را حتی در میان قشرهای سنتی نظام پراکنده کردند.

ولی بسیاری از تلاش‌های آنها به سنگ خوردند و هاشمی رفسنجانی، در پایان دور اول زمامداری‌اش، زیر فشار رقیبان و نیز نبود انسجام در برنامه‌هایش، همان اصلاحات اقتصادی لاک پشتی را نیز متوقف کرد و دور دوم زمامداری او، در عرصۀ اقتصادی، در سر در گمی و آشفتگی گذشت و تغییر مهمی در ساختارهای بیمار تولیدی و بازرگانی کشور به وجود نیآمد.

تجربۀ چند دهۀ گذشته نشان می‌دهد که هر حرکت اصلاحی چه در سطح کلان و چه در سطح یک بخش با مقاومت دیوان‌سالاری قدر قدرتِ متکی بر اقتصاد دولتی روبرو می‌شود. همین دیوان‌سالاری، که در کنار بخش معروف به «شبه دولتی»، هشتاد در صد واحدهای تولیدی ایران را در اختیار دارد، عامل اصلی به شکست کشاندن فرآیند خصوصی‌سازی در ایران بوده و هست.

بعد از دوم خرداد ماه 1376 و نشستن محمد خاتمی بر کرسی ریاست جمهوری، طرح تازه‌ای زیر عنوان «سامان‌دهی اقتصادی» به کشور ارائه شد که ضمن بر گرفتن بسیاری از محورهای «تعدیل»، تلاش می‌کرد همان سیاست را پیرامون محور «عدالت اجتماعی» باز نویسی کند تا بخشی از جناح چپ جمهوری اسلامی را، که پیش از این منتقدان سرسخت سیاست اقتصادی هاشمی رفسنجانی بودند و با رویداد «دوم خرداد» به قدرت رسیده بودند، راضی نگهدارد.

طرح «ساماندهی» بر این باور متکی بود که «در سیاست اقتصادی کار آمد میان توسعه واقعی و عدالت اجتماعی تضادی وجود ندارد و برنامه‌های توسعه، علاوه بر تامین و گسترش عدالت اجتماعی، باید رشد تولید و ایجاد فرصت‌های شغلی را به همراه آورند.»

با این همه سیاست اقتصادی دولت خاتمی را می‌توان، در مجموع، ادامۀ سیاستی دانست که در دورۀ اول زمامداری هاشمی رفسنجانی مورد توجه قرار گرفت.

طی هشت سال زمامداری دولت‌های هفتم و هشتم محمد خاتمی، اهرم‌های سیاست‌گذاری اقتصادی کشور کم و بیش در دست «کارگزاران تعدیل» باقی ماند و برنامه‌های پنج‌ساله سوم (1377 ـ 1382) و چهارم (1383 ـ 1388) عمدتاً در راستای اصلاحات ساختاری و به منظور خارج کردن ایران از گرداب یک اقتصاد نفتی، دولتی و دورن‌گرا تنظیم شدند.

به رغم پیشروی در چند عرصه اصلاحی از جمله تک‌نرخی کردن ارز، فراهم آوردن قانون تازه در عرصۀ سرمایه گذاری‌های خارجی و یا تغییراتی در عرصه‌های مالیاتی و بازرگانی، دولت خاتمی نیز به دلیل مشکلات بزرگ سیاسی و حقوقی و وجود سدهای بی‌شمار برای پیشبرد اصلاحات ساختاری، از «سامان» بخشیدن به اقتصاد ایران ناتوان ماند.

شکست اصلاحات اقتصادی در طی شانزده سال زمامداری علی اکبر هاشمی رفسنجانی و محمد خاتمی، یکی از عوامل عمدۀ اوج‌گیری جناح‌هایی است که در سال 1984 محمود احمدی نژاد را بر کرسی  ریاست جمهوری اسلامی نشاندند.

محمود احمدی نژاد بدون سیاست اقتصادی به ریاست جمهوری رسید، مگر آنکه بخواهیم «پوپولیسم» را سیاست اقتصادی به شمار آوریم. در واقع جناح‌های اصول‌گرای پشتیبان دولت نهم، با نفی و طرد خطوط اصلی برنامه‌های پنج‌سالۀ اول تا چهارم، به شعارهای عوام‌پسندانۀ انقلاب اسلامی روی آوردند و برای بسیج هواداران خود،  بر اولویت مبارزه با فساد و مافیای قدرت و استقرار اقتصاد «عدالت محور» تاکید کردند.

چهار برنامۀ پنج‌ساله، که در دوره‌های ریاست جمهوری علی اکبر هاشمی رفسنجانی و محمد خاتمی تهیه  و تصویب شده بودند،  بار ها مورد انتقاد محمود احمدی نژاد و نزدیکان او قرار گرفتند، با این اتهام که تدوین آنها از لیبرالیسم، هومانیسم و سکولاریسم منشا گرفته و در راستای پیشبرد هدف‌های غرب و آمریکا تنظیم شده‌اند.

طی چهار سال نخست زمامداری محمود احمدی نژاد، برنامه پنج‌سالۀ چهارم عملا کنار گذاشته شد، بی آنکه سیاستی تازه از سوی دولت نهم برای اقتصاد کشور پیشنهاد شود. رییس دولت به یک بیان ضد سرمایه داری، مشابه فیدل کاسترو و هوگو چاوز روی آورد، ولی در همان حال از اجرای سیاست‌های تازه مبتنی بر تفسیر اصل چهل و چهار در راستای پیشبرد خصوصی سازی هواداری کرد. آشفتگی و ابهام به جایی رسید که «تیم اقتصادی» دولت پاره پاره شد، به ویژه پس از آنکه «سازمان مدیریت و برنامه ریزی»، نهاد بسیار قدیمی کشور در عرصه‌های کارشناسی و اجرایی، به دستور محمود احمدی نژاد منحل شد.

محمود احمدی نژاد در چهارمین سال دوران نخست ریاست جمهوری‌اش، برای خارج شدن از بن بست و به دست گرفتن ابتکار، «طرح تحول اقتصادی» را پیشنهاد کرد و آن را «جراحی بزرگ» لقب داد. با این حال از هفت محور اصلی این طرح (بهره وری، یارانه‌ها، مالیات، گمرک، بانک، ارزش‌گذاری پول ملی و توزیع کالاها و خدمات)، تنها هدفمند کردن یارانه‌ها مورد تاکید قرار گرفت، و لایحه‌ای در همین زمینه به مجلس پیشنهاد شد که بعدا به قانون بدل شد. اجرای این قانون، که قرار بود اقتصاد ایران را از زیر بار سنگین یارانه‌ها بیرون بیآورد، خود به کابوسی برای جانشین محمود احمدی نژاد بدل شد [9].

حسن روحانی و «حکمرانی خوب»

حسن روحانی در زمرۀ آن دسته از سیاستمداران جمهوری اسلامی است که به بنیان‌های نظری سیاست‌های اصلاحی ارائه شده از سوی سازمان‌های  بین المللی اقتصادی در سال‌های 1980 و 1990، به ویژه «حکمرانی خوب»، گرایش یافتند و تلاش کردند این سیاست‌ها را با نظام بر آمده  از انقلاب 1357، آشتی دهند.

در کتاب حسن روحانی زیر عنوان «امنیت ملی و نظام اقتصادی ایران»، فصل پانزدهم تمام و کمال به «حکمرانی خوب در اقتصاد و تاثیر آن بر امنیت ملی» اختصاص دارد [10].  از دیدگاه او واژه حکمرانی «توصیف روند تصمیم گیری و اعمال تصمیمات است که به حکمرانی مشارکتی، بین المللی، ملی، محلی و بنگاهی بسط می یابد. این نگاه توصیف‌گر تعامل بین بخش‌های جامعه است. در عین حال حکمرانی خوب مفهوم بسیار گسترده‌ای است که با حوزه‌هایی چون محیط اقتصادی، سیاست، اجتماع و حقوق ارتباط مستقیم دارد.» [11]

شناخت مسایل اقتصادی ایران بدون پرداختن  به «موانع غیراقتصادی» ناممکن است. تکرار می‌کنیم که از پایان جنگ با عراق تا امروز، تلاش‌های زیادی برای پایان دادن به انحطاط اقتصادی ایران و هماهنگ کردن کشور با ملزومات دنیای مدرن انجام گرفته است. بخش بسیار مهمی از این تلاش‌ها، به دلیل روبرو شدن با همین «موانع غیر اقتصادی»، ناکام مانده است.

چگونه است که بانک جهانی، به رغم شهرت خود در «وابستگی» بسیار شدید به آمریکا، می‌تواند نظریه «حکمرانی خوب» را ارائه دهد که مورد قبول چهره‌های شاخص نظام جمهوری اسلامی هم باشد؟ حسن روحانی برای بستن دهان منتقدان به این پرسش چنین پاسخ می‌دهد : «گر چه بانک جهانی وابستگی شدیدی به آمریکا دارد، اما در عین حال نقشی که در نظام بین المللی بازی می‌کند تا حدود زیادی دو سویه است. از یک سو حافظ منافع آمریکا است و از سوی دیگر برای حفظ همین منافع مجبور به جبران برخی از سیاست‌های آن و آسیب‌های سرمایه‌داری بین المللی به کشورهای در حال توسعه است.» [12]

حسن روحانی در کتاب خود هفده مؤلفۀ «حکمرانی خوب» را بر می‌شمارد، از حدود و ثغور نقش دولت گرفته تا شفافیت، حاکمیت قانون، پاسخ‌گویی، نظام حقوقی – قضایی، فضای مناسب کسب و کار و غیره… او سپس به شاخص‌های «حکمرانی خوب» می‌پردازد که در میان آنها مبارزه با فساد از حساسیت خاصی برخوردار است.

با آماری که در کتاب حسن روحانی درباره مؤلفه‌ها و شاخص‌های «حکمرانی خوب» انتشار یافته، می‌بینیم که ایران، در سلسله مراتب بین المللی در جایگاه سخت نامناسبی است. نویسنده این آمار را تلویحا می‌پذیرد و می‌نویسد هر چند «بدبینی و سیاه نمایی» را نباید نادیده گرفت، ولی «با در نظر گرفتن درصدهایی از خطا، نتایج قابل تاًمل و  توجه هستند.» [13]

آماری که کتاب حسن روحانی در باره شاخص‌های «حکمرانی خوب» و جایگاه ایران منتشر کرده، تا سال 2010 را در بر می‌گیرد. به منظور ارائه تازه‌ترین کارنامۀ ایران در این زمینه، به بررسی جایگاه ایران در سلسله مراتب بین المللی در رابطه با دو مؤلفۀ بسیار مهم «حکمرانی خوب» می‌پردازیم : فضای کسب و کار و مبارزه با فساد.

یک ) فضای کسب و کار : سخن بر سر مجموعۀ عواملی است که بر اداره و عملکرد بنگاه‌های اقتصادی تاثیر می‌گذارند، ولی در حیطۀ کنترل و تصمیم‌گیری مدیران این بنگاه‌ها قرار ندارند. در فضایی که برق مدام قطع و وصل می‌شود، از امنیت خبری نیست، زیر بناهای حمل و نقل در وضعیت بدی هستند، فساد اداری بیداد می‌کند و تورم و نوسان نرخ ارز هر گونه پیش بینی اقتصادی را بر هم می‌زند، حتی از با صلاحیت‌ترین مدیران بنگاه‌های اقتصادی کاری ساخته نیست. برای یک سرمایه گذار، هنگ کنگ و سنگاپور در یک سیاره و چاد و افغانستان در سیارۀ دیگری قرار دارند.

گزارش سالانۀ بانک جهانی دربارۀ فضای کسب و کار، برای ارزیابی جایگاه کشورها در این زمینه ده مؤلفه را نظر می‌گیرد که عمدتا پیرامون پاسخ‌های زیر شکل گرفته‌اند : آیا شروع کسب و کار آسان است یا نه؟ آیا مالکیت مورد حمایت هست یا نه؟ آیا قرار داد‌ها در شرایط مناسب به اجرا گذاشته می‌شوند؟ برای دریافت تسهیلات از بانک‌ها، چه شرایطی لازم است؟  و غیره…

در گزارش سال 2015 بانک جهانی درباره فضای کسب و کار، ایران از این لحاظ در میان 189 کشور مورد بررسی، در رده 130 قرار گرفته، شصت پله بعد از غنا، هیجده پله بعد از مصر و یک پله بعد از پاکستان. در خاور میانه و آفریقای شمالی نیز، ایران در میان بیست کشور مورد بررسی، در ردۀ سیزدهم است [14].

دو) مبارزه با فساد : مبارزه با فساد یکی از محورهای اصلی «حکمرانی خوب» شناخته شده و، از دیدگاه افکار عمومی بین المللی، مطلوب بودن یا نبودن «حکمرانی» در کشورها بیش از هر چیز با درجۀ فساد در این کشورها اندازه‌گیری می‌شود.

مشهور‌ترین ارزیابی فساد در سطح بین‌المللی از سوی سازمان غیر‌دولتی «شفافیت بین المللی» انجام می‌گیرد. کار اصلی این سازمان، طبقه‌بندی کشورها بر پایۀ شاخصی است که  «ادراک فساد» نامیده می‌شود. این در واقع یک نظر‌خواهی از فعالان اقتصادی و صاحب‌نظران دربارۀ فساد مالی است که، به تعبیر «شفافیت بین المللی»، به معنای سوء‌استفاده از موقعیت سیاسی و دولتی برای دستیابی به امتیازهای مادی و منافع شخصی است. نمره‌ای که به کشورها داده می‌شود، بین یک (سراپا فاسد) تا صد (کاملا پاک) نوسان می‌کند.

 اصلاحات مورد نیاز و انتظار، از کوچک کردن دیوان‌سالاری دولتی گرفته تا خصوصی‌سازی واقعی، اصلاح نظام به شدت معیوب بانکی و مبارزه با فساد، هنوز جایگاهی در سیاست دولت حسن روحانی ندارند و هیچ پیام مثبتی، در این زمینه‌ها، به محافل کسب و کار ایران و سرمایه گذاران خارجی، منتقل نشده است.

در گزارش سال 2014 «شفافیت بین المللی»، ایران از صد، نمره 27 را به دست آورده و در میان 174 کشور جهان در ردۀ 136 قرار گرفته است، همتراز کامرون، لبنان، روسیه و نیجریه. در همین گزارش می‌بینیم که ایران از لحاظ درجه فساد مالی 51 پله فاسدتر از بورکینا فاسو و 81 پله فاسدتر از عربستان سعودی است [15].

گستردگی فساد مالی  از مهم‌ترین نشانه‌های شکست «حکمرانی» در ایران است. در آذر ماه 1393، حسن روحانی رییس جمهوری اسلامی در یک سخنرانی از دو پدیدۀ «انحصار» و «تجمیع قدرت» به عنوان ریشه‌های اصلی فساد مالی در ایران نام برد. با این توصیف، نگاه‌ها خود به خود به بخش بسیار گسترده دولتی [16] و نیز نهادهای شبه دولتی و تسلط آنها بر اقتصاد دوخته می‌شود. در کشوری که بیش از هفتاد در صد بودجۀ کل کشور در اختیار بخش دولتی است، چگونه می‌شود با فساد مقابله کرد؟  طرف دیگر امپراتوری‌های مالی وابسته به نهاد‌های شبه دولتی است و حسن روحانی، در همان سخنرانی، در اشاره‌ای آشکار به سپاه پاسداران گفت : «: «اگر تفنگ، پول، روزنامه، سایت و تبلیغات در یک جا جمع بشود، حتما فساد است، شک نکنید». [17]

تردیدی نیست که در گسترش دامنۀ فساد در ایران، علاوه بر «انحصار» و «تجمیع قدرت»، که حسن روحانی بر آنها انگشت می‌گذارد، عوامل دیگری نیز نقش دارند که مهم‌ترین آنها نبود یک دستگاه قضایی قابل اعتماد و  نیز محدود بودن فضای آزاد برای رسانه‌ها است.

موانع و ناکامی

دیدیم که از دوران بعد از جنگ ایران و عراق تا امروز، تلاش‌های کم و بیش مهمی  برای دستیابی به «حکمرانی خوب» و انجام «اصلاحات ساختاری» به منظور بیرون کشیدن کشور از گرداب یک اقتصاد به شدت نفتی و دولتی انجام گرفته است. در دوران برنامۀ پنج‌سالۀ سوم (1377-1382) این تلاش‌ها به اوج رسید. برنامۀ پنج‌سالۀ چهارم  (1383 ـ 1388) نیز در ترسیم خطوط اصلی «حکمرانی خوب» و «اصلاحات ساختاری» شجاعانه پیش رفت. ولی این برنامه، با روی کار آمدن دولت محمود احمدی نژاد، به اتهام آنکه از منابع فکری «استکبار جهانی» تغذیه کرده است، به دور افکنده شد.

حسن روحانی بیش همۀ کسانی که تا امروز بر کرسی دستگاه اجرایی جمهوری اسلامی تکیه زده‌اند، با مسایل اقتصادی ایران و جهان آشنایی دارد. به علاوه دولت او از این امتیاز برخوردار است که تاکنون برای تامین مشکلات مالی خود به استقراض از بانک مرکزی روی نیآورده و، از این نظر، انضباط  را رعایت کرده است. همین انضباط، یکی از عوامل بسیار مهم در کاهش نرخ تورم کشور طی دو سال گذشته بوده است. ولی در ورای این دستآورد، و نیز دستآوردهای بسیار مهم او در عرصۀ سیاست خارجی، که بر تولید و بازرگانی کشور نیز مسلما تاثیر مثبت خواهد گذاشت، دولت یازدهم از لحاظ صرفاً اقتصادی تا امروز هیچ ابتکاری از خود نشان نداده که نشانۀ یک تغییر بنیادی در سیاست‌های اقتصادی ایران باشد.

اصلاحات مورد نیاز و انتظار، از کوچک کردن دیوان‌سالاری دولتی گرفته تا خصوصی‌سازی واقعی، اصلاح نظام به شدت معیوب بانکی و مبارزه با فساد، هنوز جایگاهی در سیاست دولت حسن روحانی ندارند و هیچ پیام مثبتی، در این زمینه‌ها، به محافل کسب و کار ایران و سرمایه گذاران خارجی، منتقل نشده است.

به رغم اعتقاد بخش مهمی از تکنوکراسی جمهوری اسلامی به ضرورت بازسازی اقتصاد کشور، چرا «حکمرانی» اقتصادی در ایران همچنان زمین‌گیر است و پیشبرد «اصلاحات ساختاری» با موانعی چنین دست و پا گیر روبرو است؟

بخش بزرگی از این موانع از زیر بناهای نظام سیاسی و حقوقی کشور، و هدف‌هایی که این نظام در پی آن است، منشاً می‌گیرد. آیا توسعۀ اقتصادی، بالا بردن سطح رفاه ایرانیان و پیشروی در عرصۀ رقابت‌های بین المللی اقتصادی، در زمرۀ اولویت‌های اصلی قدرت‌هایی است که در سکانداری جمهوری اسلامی نقش اول را بر عهده دارند؟

شناخت مسایل اقتصادی ایران بدون پرداختن  به «موانع غیراقتصادی» ناممکن است. تکرار می‌کنیم که از پایان جنگ با عراق تا امروز، تلاش‌های زیادی برای پایان دادن به انحطاط اقتصادی ایران و هماهنگ کردن کشور با ملزومات دنیای مدرن انجام گرفته است. بخش بسیار مهمی از این تلاش‌ها، به دلیل روبرو شدن با همین «موانع غیر اقتصادی»، ناکام مانده است.

چه نیروهایی با «اصلاحات ساختاری» دوران پس از جنگ به مخالفت برخاستند و آن را ملهم از استکبار و شیطان دانستند؟ چه جریان‌هایی در راه اجرای سیاست‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های پنج‌ساله سوم و چهارم سنگ‌اندازی کردند؟ «پوپولیسم» احمد نژادی از کجا منشاً گرفته بود و آیا الهام‌بخشان و حامیان آن، بعد از روی کار آمدن دولت حسن روحانی، خلع سلاح شده‌اند؟

تردیدی نیست که در گسترش دامنۀ فساد در ایران، علاوه بر «انحصار» و «تجمیع قدرت»، که حسن روحانی بر آنها انگشت می‌گذارد، عوامل دیگری نیز نقش دارند که مهم‌ترین آنها نبود یک دستگاه قضایی قابل اعتماد و  نیز محدود بودن فضای آزاد برای رسانه‌ها است.

مانع بزرگ دیگر بر سر راه اصلاحات، وجود گروه‌های صاحب نفوذ بسیار قدرتمندی است که از حفظ اقتصاد دولتی و نفتی سود می‌برند و منافع خود را در حفظ وضع موجود می‌بینند.

تجربۀ چند دهۀ گذشته نشان می‌دهد که هر حرکت اصلاحی چه در سطح کلان و چه در سطح یک بخش با مقاومت دیوان‌سالاری قدر قدرتِ متکی بر اقتصاد دولتی روبرو می‌شود. همین دیوان‌سالاری، که در کنار بخش معروف به «شبه دولتی»، هشتاد در صد واحدهای تولیدی ایران را در اختیار دارد، عامل اصلی به شکست کشاندن فرآیند خصوصی‌سازی در ایران بوده و هست.

مقاومت در برابر فرآیند اصلاحات اقتصادی تنها به «اشرافیت» مسلط بر واحدهای دولتی محدود نمی‌شود. بخش بزرگی از اقتصاد ایران در دست یک «شبکۀ  خاکستری» است که به هیچ یک از قدرت‌های شناخته شده و صاحب مسئولیت حساب پس نمی‌دهد، ولی بر همۀ متغیرهای اقتصادی کشور تاثیر می‌گذارد. این شبکه که احتمالا حدود یک صد و ده تا یک صد و سی «بنیاد» و «نهاد» را در بر می‌گیرد، بخش بسیار مهمی از تولید ناخالص داخلی کشور را در اختیار دارد. در بسیاری موارد مالیات (و به روایتی حتی پول آب و برق خود را) نمی‌پردازد و، در عوض، از لحاظ دستیابی به منابع ارزی و تسهیلات بانکی و دیگر رانت‌های دولتی از اولویت برخوردار است.

درفضایی این چنین غیر رقابتی، چگونه می‌توان محیط کسب و کار را بهبود بخشید، سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی را به میدان آورد، و بخش‌های «پیشران» را در خدمت اقتصاد ایران به کار گرفت.

پافشاری بر این موانع به معنای آن نیست که سیاست اقتصادی دولت روحانی محکوم به شکست است. ایران و فضای منطقه‌ای و جهانی آن آبستن رویدادهای بسیار مهمی است و متغیرهای فراوانی می‌توانند بر رابطۀ میان قدرت‌ها در درون ایران و نیز در روابط خارجی آن تاثیر بگذارند. تحولات آتی اقتصادی ایران نیز طبعا از این رویدادها بر کنار نخواهند ماند.

فریدون خاوند

دانشگاه رنه دکارت


[1] Governance   به انگلیسی و Gouvernance به فرانسه. استفاده از کلمۀ «حکمرانی» در ترجمه این مفهوم خالی از اشکال نیست، به این دلیل  ساده که فعل «حکم راندن» در زبان فارسی با مدیریت سیاسی و اقتصادی در جهان مدرن، که کلمه governance  ناظر بر آنست، نمی‌خواند.  با توجه به ناتوانی نویسنده از ارائۀ جانشین، و نیز استفادۀ عام از «حکمرانی» در نوشته‌های فارسی، در اینجا نیز همین کلمه به کار برده شده است.

[2] آشوری، داریوش، واژه نامه انگلیسی- فارسی برای علوم انسانی، مرکز اسناد و پژوهش های انسانی، پاریس، 1995، ص 251

[3] Good Governance  به انگلیسی و Bonne gouvernance  به زبان فرانسه.

[4] مراجعه شود به سایت بانک جهانی زیر عنوان “La gouvernance coopérative”

http://www.worldbank.org/wbi/governance/fra/about-f.html#approach

[5] نهادگرایی یک جریان فکری است که اوایل قرن بیستم پیرامون شناخت نقش نهادها در شکل دادن به رفتارهای اقتصادی پدید آمد. در میان مهم‌ترین چهره‌های مؤثر در زایش این جریان می‌توان از تورستین وبلن، جان روجرز کامونز و وسلی کلر میچل نام برد. در دهه‌های آخر قرن بیستم، مکتب نوین نهادگرایی با پرچمداری اولیور ویلیامسون و دوگلاس نورث شکل گرفت که محور اصلی آن بررسی زیر بنای نهادی زندگی اقتصادی و تاثیر نهادها بر هزینه‌های داد و ستد است.

[6] مکتب شیکاگو به عنوان با نفوذترین کانون اقتصاددانان هوادار لیبرالیسم  در دهه‌های بعد از جنگ جهانی دوم عمدتاً در مخالفت با نظریات جان مینارد کینز شکل گرفت و میلتون فریدمن سردمدار بلا منازع آن بود. این مکتب از پایان سال‌های 1970 در پیشبرد «انقلاب نئو لیبرال» به ویژه با تاثیر گذاری بر انگلستان دوره مارگارت تاچر و آمریکای دورۀ رونالد ریگان، نقش درجۀ اول را بازی کرد.

[7] این «اجماع» به شهر واشنگتن نسبت داده شده، زیرا مقر بانک جهانی و صندوق بین المللی پول در این شهر قرار دارد. در همان حال تردیدی نیست که اصطلاح «اجماع واشینگتن» به خودی خود هژمونی فرهنگی، اقتصادی و سیاسی ایالات متحده آمریکا را نیز به نمایش می‌گذارد.

[8] در عمل بسیاری از نظریه‌پردازان «اقتصاد اسلامی»، با الهام‌گیری از نظریه‌پردازان چپ، عملا به طرف دولتی کردن اقتصاد گرایش یافتند. نگاه کنید به پرونده ویژه «اقتصاد دولتی»، هفته نامه «تجارت فردا»، شماره 142 (24 مرداد ماه 1394)، ص 78 به بعد.

همچنین نگاه کنید به :

KHAVAND, Fereydoun, La République islamique d’Iran : de l’étatisme à l’impasse, In Le trimestre du monde, 1996-I, pp. 18-30 , Reproduit In Problèmes économiques (Documentation française), N° 2491 du 23 octobre 1996, pp. 1-9

[9] با اجرای قانون معروف به «هدفمند کردن یارانه‌ها»، پرداخت یارانه‌های نقدی همگانی به باری خردکننده برای بودجۀ ایران تبدیل شد. برای پی بردن به مصیبت بزرگی که اجرای احمدی نژادی این قانون برای کشور به وجود آورده، کافی است به این سخن تلخ علی طیب‌نیا، وزیر امور اقتصادی و دارایی در دولت روحانی توجه کنیم : «سالانه حدود 42 هزار میلیارد تومان صرف پرداخت نقدی یارانه به خانوارها می‌شود و این در حالی است که کل طرح‌های عمرانی کشور در سال جاری (1392) کمتر از 10 هزار میلیارد تومان منابع دریافت کرده است.» http://www.mehrnews.com/TextVersionDetail/2205119

در این زمینه همچنین نگاه کنید به :

KHAVAND, Fereydoun, L’économie iranienne dans la tourmente, In Revue Esprit, Juin 2012, pp. 101-116. Reproduit In Problèmes économiques (Documentation française) , N° 3051 (1/10/2012), pp. 54-63

[10] «امنیت ملی و نظام اقتصادی ایران» کتابی است 830 صفحه‌ای که در مرداد ماه 1389 از سوی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام منتشر شده و در آذر ماه 91 به چاپ ششم رسیده است.  محمد باقر نوبخت، محمد نهاوندیان، محمد حسین ملایری و اکبر ترکان به عنوان همکاران نویسنده معرفی شده‌اند. این کتاب مرکب از بیست و چهار فصل است که همۀ آنها در پیوند با امنیت ملی کشور نوشته شده اند، از اشتغال و تورم گرفته تا فقر و بازرگانی خارجی… فصل پانزدهم به «حکمرانی خوب در اقتصاد و تاثیر آن بر امنیت ملی» می‌پردازد [ص 499 به ذبعد).

[11] روحانی، حسن، امنیت ملی و نظام اقتصادی ایران، انتشارات مرکز تحقیقات استراتژیک، تهران، 1389، ص 499.

[12] همانجا، ص 501

[13] همانجا، ص 513

[14] http://francais.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB15-Full-Report.pdf

[15] http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2014_cpibrochure_en?e=2496456/10375453#search

[16] با انقلاب اسلامی 1357، وزنۀ دولت در اقتصاد به شدت بالا رفت به خصوص از این نظر که اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی بخش عمدۀ اقتصاد را در انحصار دولت قرار داد، در حالی که بخش خصوصی به حاشیه رانده شد. از اواخر دهه 1360 و اوایل دهه هفتاد خورشیدی، این فکر در ایران بیش از بیش قوت گرفت که با این بخش دولتی عریض و طویل، از اقتصاد واقعی خبری نیست. از همان موقع خصوصی سازی در دستور کار قرار گرفت، و حدود ده سال پیش هم آیت الله خامنه‌ای، رهبرانقلاب اسلامی،  با ابلاغیۀ خودش در مورد اصل 44 قانون اساسی تلاش کرد موانع حقوقی را از سر راه خصوصی سازی بردارد.

طی این مدت بیست وچند سال شرکت‌های زیادی ظاهرا از زیر تسلط دولت بیرون آمده و به اصطلاح خصوصی شده‌اند، ولی در عمل بخش مهمی از آنها فقط جیب به جیب شده‌اند و از دولت  به خود دولت و یا به آنچه «بخش شبه دولتی» خوانده می‌شود، انتقال یافته‌اند. مثلا نیروگاه‌های برق به وزارت دفاع، و شرکت‌های پتروشیمی به سازمان تامین اجتماعی واگذار شده‌اند. در مجموع صدها واحد تولیدی از این نوع، به موجودات شگفتی تبدیل شده‌اند که نه دولتی هستند و نه خصوصی. به این دسته از شرکت‌ها در ایران نیمه دولتی، شبه دولتی و یا «خصولتی» گفته می‌شود که معجونی از خصوصی و دولتی است.

در مورد شمار  واحدهای دولتی که در چهارچوب خصوصی‌سازی به بخش خصوصی واقعی  واگذار شده‌اند، آمار شگفت‌انگیزی منتشر شده است. به عنوان نمونه علی طیب نیا، وزیر امور اقتصادی و دارایی در دولت حسن روحانی می‌گوید که : «فقط 13 در صد از واگذاری‌های سالیان اخیر ما به بخش خصوصی واقعی بوده که در صورت تعمق بیشتر در می‌یابیم از این رقم تنها سه در صد واگذاری‌ها کاملا واقعی بوده است».

[17] http://www.iribnews.ir/NewsText.aspx?ID=321333

دیدگاه بگذارید

Be the First to Comment!