یرواند آبراهامیان تاریخدان برجسته ی ایرانی آمریکایی، استراتژی بقای جمهوری اسلامی را تقویت دولت رفاه در ایران میداند. آبراهامیان معتقد است جمهوری اسلامی نه الزاما با ابزار سرکوب هوشمند یا بهره مندی از منابع سرشار نفتی و یا توسل به شیعه گرایی و یا بسیج کنندگی حاصل از جنگ ۸ ساله ایران و عراق، بلکه با استقرار نوعی حکومت پوپولیستی رفاه گرا پابرجا مانده است. از نظر او جمهوری اسلامی با توسل به توسعه آموزش، بهداشت و کاهش شکاف شهر و روستا و حامی پروری و… یعنی تزریق منابع نفتی به جامعه و ایجاد حدی از سرمایه انسانی نه تنها برای خود بقا، بلکه برای ناظران بیرونی شگفتی و برای مخالفانش ناکامی به بار آورد. نه تنها سرنگون نشد که به بازی‌گری جدی در منطقه خاورمیانه نیز بدل شد. اما اگر فرضیه دولت پوپولیستی رفاه گرایی ابراهیمان را بپذیریم آیا این توضیح همچنان صادق است؟
جمهوری اسلامی در دو سال اخیر بیشترین فشار سیاسی و اقتصادی بعد از جنگ ۸ ساله عراق و جنگ شهری در دهه ۶۰ را تحمل کرده است. بزرگترین اعتراضات سراسری بعد از انقلاب در دی ۹۶ و آبان ۹۸، شدیدترین تحریم های اقتصادی تاریخ تحریم های جهان، تهدید نظامی و هجوم رسانه ی سنگین رسانه های فارسی زبان خارج کشور و شبکه های اجتماعی، نزاع سیاسی داخلی و دست آخر فراگیری کرونا را بر خود دیده است. در نظر مخالفانش، این حجم بی سابقه فشار داخلی و خارجی، در کنار ناکامی اقتصادی و ناتوانی بی سابقه در اقناع و همراهی بخش قابل ملاحظه‌ی از افکار عمومی داخلی، بیش از هر زمان دیگر او را در آستانه ی سقوط قرار داده است.
در یک تصویر کلی‌تر نیز، اقتصاد ایران که میتوانست طی ۱۵ سال گذشته یک رشد دست یافتنی سالیانه حداقل ۶درصدی را تجربه کند و به حجم ۱/۱ هزار میلیارد دلاری برسد و قریب به ۱۲ تا ۱۴ میلیون شغل ایجاد کند و درآمد سرانه ی که میتوانست ۳ برابر وضعیت کنونی باشد، در اندازه ی سال ۱۳۸۴ خود باقی مانده است. در عوض، از سال ۱۳۸۵ تا پیش از کرونا، ۳.۵ میلیون شغل ایجاد شد و رشد متوسط صفردرصدی باعث شده تا بالغ بر ۱۵ میلیون جمعیت جوان بالای ۱۵ تا ۳۵ سال ایران عملا از زمره جمعیت فعال اقتصادی کشور خارج شوند. جمعیت ناامید از تغییرات مثبت که نه تنها از جستجوی کار ناامید شده بلکه میتواند موتور متحرک وضعیتی باشند که سعید مدنی آنرا «وضعیت جنبشی» جامعه ایران می‌نامد. بلای کرونا نیز بخشی از کیک‌ِ بزرگ نشده پانزده ساله اقتصاد ایران را خورده و میزان شغل موجود کشور را خوشبینانه به سال ۱۳۸۳ رسانده و کشور را در بزرگترین کسری بودجه خود، در باتلاق تحریم و رکود تورمی گرفتارتر کرده است.
طبعا راه حل خروج از این بحران براساس فرضیه آقای ابراهیمان مشخص است. رفع تحریم و ایجاد گشایش در رابطه خارجی و بازگشت درآمد نفتی برای تامین نیازهای داخلی برای تقویت رفاه از دست رفته بخشی از جامعه ایران و بازگشت اعتبار به نهاد دولت. راه حلی که بسیاری از اقتصاددانان، منتقدان داخلی ِ طرفدارِ مشارکتِ سیاسیِ غیر مشروط و طرفداران برپایی یک دولت جوان انقلابی نیز آن را در نظر دارند. براین قاعده، راه رستگاری در گرو رفع تحریم (یعنی آزاد شدن منابع مالی) و بکارگیری نیروهای کارآمد (یعنی تغییر مدیریت) است. هرچند هر سه گروه، تعریف مشخص خود را از رفع تحریم و سپردن أمور به افراد کاردان دارند اما اجمالا بقا را در گرو رفع مشکل تحریم و تغییر مدیران کنونی میدانند.
از منظر بسیاری از اقتصادانان، اقتصاد ایران نیازمند بهبود اثربخشی، کارآمدی و تامین منابع لازم برای رونق اقتصادی است. حل مساله ی تحریم و بازشدن منابع درآمدی اقتصاد ایران، امکان رشد اقتصادی و کاهش رکودتورمی کنونی ایران را فراهم خواهد کرد. با استفاده از بوروکرات های توانمند و با کاهش هزینه ها و افزایش درآمدها، میتوان اقتصاد ایران را به سامان کرد. به شرط آنکه برخلاف گذشته که همواره اقتصاد خرج سیاست را می پرداخته، این بار سیاست برای اقتصاد هزینه کند. اگر چنین شود، نیروهای توانمند و کارشناس حتما سیاست های اقتصادی بهتری انتخاب خواهند کرد. بطور مثال در هماهنگی بین سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی، سیاست های مالی و پولی ضدتورمی و ثبات زا اتخاذ خواهد شد، از ابزار نرخ بهره، نرخ ارز و بازار سرمایه برای تعدیل انتظارات تورمی استفاده خواهد شد و در نبود شوک خارجی تحریم و بازگشت اعتماد به سیاست گذاران اقتصادی، اقتصاد ایران ظرفیت لازم برای بازگشت به رونق و عبور از شراط رکود تورمی کنونی را بازخواهد یافت. بازگشت درآمد ارزی ۸۰ تا ۹۰ میلیارد دلاری در سال، در کنار امکان إصلاحات در نظام بانکی و مالیاتی و گمرکی و بودجه و… نه تنها به اقتصاد، که به کشور انتظام لازم را بازخواهد گرداند. اما در کوتاه مدت و بدون رفع تحریم ها نیز میتوان با کاهش هزینه ها، مدیریت واردات در حد صادرات و ایجاد منابع درآمدی جدید شامل مالیات های جدید، فروش دارایی و املاک دولتی و همچنین استقراض از آینده شامل انتشار أوراق قرضه و یا فروش سلف نفت و در نهایت استقراض از بانک مرکزی، اقتصاد ایران را تا زمان رفع تحریم ها و عادی شدن شرایط آن، سرپا نگاه داشت.
طبعا نیروهای سیاسی منتقد وضع موجود اما مدافع مشارکت سیاسی غیرمشروط نیز، رفع تحریم و بکارگیری نیروهای نزدیک به خود را راه حل مشکل کنونی میدانند هرچند نه به جزییات سیاستی که اقتصاددانان توصیه میکنند. نهایتا ممکن است به کامیابی دولت در بانک مرکزی و ناکامی‌ش در سازمان برنامه و بودجه به عنوان مصداق کارآمدی مدیریتی اشاره ی کنند و تغییر مدیران در کنار رفع تحریم را گره گشایی مشکلات کنونی بدانند. اصولگریان فاتح مجلس جدید نیز کم و بیش نیروی جهادی و انقلابی خود را کلید حل مسایل ایران از حل مساله خارجی و مدیریت اقتصاد میدانند. بنابراین خروجی عمده ی این راه حل ها و یا اتخاذ استراتژی بقا، تامین بنزین و راننده ِقابل برای بولدوزر دولت است. کاهش هزینه ها و یا ایجاد درآمدهای جدید در کنار استقراض تا رفع تحریم ها و امکان فروش نفت ایران بعد از رفع تحریم ها، بنزین این ماشین، و تغییر مدیران دولتی، رانندهِ قابل و توانمند این بولدوزر را تامین خواهد کرد. حرف اصلی این است که با رسیدن این بنزین و رانندهِ قابل، بولدوزرِ دولت توانِ هموارکردن این مسیرِ بسته و ناهموار را بازخواهد یافت.
راه حل «تامین بنزین و رانندهِ قابل» اگرچه شرط لازم رفع تنگاه موجود کشور است اما شرط کافی آن نیست. به عبارتی آنچه که از قلم افتاده یا ثابت فرض شده، ظرفیت نظام سیاست گذاری و ساختاری است که در آن سیاست و خط مشی ها (policy) طراحی و تولید میشود. بخش قابل ملاحظه ی از توصیه ها و راه حل های کنونی برای خروج بحران، مبتنی براین پیش فرض است که «مشکل اصلی» نبود منابع و بی‌کفایتی فردی است. غافل از اینکه، اساسا نظام سیاست گذاری ایران توان عاملیت خود را تا حدی زیادی از دست داده است. عاملیت به معنای اینکه نظام سیاست گذاری ایران ۱- توان رسیدن به جمع بندی و تصمیم سخت و ۲- توان اجرای این جمع بندی یا تصمیم سخت خود را تا حد زیادی از دست داده است.
عاملیت نظام سیاست گذاری حدی از کارآیی و اثربخشی سیستمی است که بتواند ۱- برای بحران ها راه حل تولید کند، ۲- نیازها را تشخیص و تامین کند و ۳- توانایی حداکثرسازی ظرفیت ها یا ارتقا مزیت های نسبی اقتصادی در کشور را دارا باشد. و ۴- بتواند این انتخاب ها را عملی و اجرایی کند. توانایی در انتخابِ بهترین انتخابِ ممکن (اثربخشی) و توان اجرا و تحقق بهترین انتخابِ ممکن (کارآیی) به عنوان اصلی ترین پیش نیاز کارکردی یک ساختار سیاست گذاری (policy making) و یک امر نسبی است. ماجرای کرونا و مقایسه ی عملکرد کشورها در مقابله با آن چه در انتخاب بهترین شیوه ی مقابله با گسترش کرونا و چه توان اجرای استراتژی انتخابی خود، نسبی بودن میزان این کفایت را توضیح میدهد.
توان عاملیت نظام سیاست گذاری در ایران به دلایل مختلفی طی ۱۵ ساله گذشته تحلیل رفته است. انتخاب های نادرست و متناقض سیاستی و ناتوانی از اجرا، نشان از افت ظرفیت اجرایی (operational capacity)، ظرفیت کارشناسی (analytical capacity) و ظرفیت سیاسی (political capacity) دارد. نمونه های اخیر از این کژکارکردی (dysfunction) را میتوان در ماجرای FATAF ، تعیین قیمت بنزین و یا فروش نفت و … دید. تلاش دولت نیز برای اصلاح این ساختار شکسته، گره بروی گره نهادن و ایجاد نهادهای تازه همچون شورای عالی اقتصادی سه قواست که خود این ناکارآمدی را تشدید کرده است. خروجی مجلس جدید نیز نشان میدهد که این ناتوانی در کارکرد (dysfunction) مختص به دولت روحانی نیست و پارلمان منسجم دست چین شده نیز از چنین ضعفی رنج می برد.
هرچند توضیح چرایی و توصیف ابعاد این بن بست و کژکارکردی (dysfunction) خارج از موضوع این نوشته است، اما اجمالا میتوان به ساختار چندگانه و تعدد مراکز تصمیم گیری و تعمد تضعیف توان سیاست گذاری دولت و یا شرایط انقلابی ابتدای تاسیس جمهوری اسلامی و تناقضات در قانون اساسی و… اشاره داشت. تعدد مراکز تصمیم گیری آنچه که علی دینی ترکمانی از آن به عنوان «تودرتویی نهادی» یاد میکند باعث شکست در «هماهنگی» و «همکاری» و «ایجاد تعهد» -سه پیش شرط کلیدی موفقیت در سیاست گذاری- شده است. این تو در تویی نهادی، نظام سیاست گذاری کشور را در طراحی و انتخاب بهترین انتخابِ ممکن و اجرایی کردن آن ناتوان ساخته است. نبود عاملیت به معنای از دست دادن این توانایی، فلج شدگی و کژکارکردی است.
فقد عاملیت در سیاست گذاری به معنای امکان سقوط و سرنگونی حکومت نیست بلکه بیشتر معطوف به شانس موثر بودن خط مشی های انتخابی اوست. درک این مساله که انتخاب یک استراتژی موثر برای بقا وابسته به میزان کارکرد (function) نظام سیاست گذاری است برای حاکمیت در انتخاب اولویت اصلی خود یعنی اصلاح ساختار و سازمان سیاست گذاری و بازیابی این توان عاملیت حیاتی است. توجه به مساله بن بست سیاست گذاری در میان فعالان سیاسی نیز حایز اهمیت است. به جای تمرکز صرف بر بحث دموکراسی و توزیع قدرت، توجه به امر پالسی (policy) و ساختار پخت و پز خط مشی ها و سیاست ها در کنار امر پالیتک (politic) ظرفیت و اثربخشی جامعه مدنی سیاسی ایران – چه منتقدان ناامید و چه منتقدان طرفدار مشارکت سیاسی بدون پیش شرط – را افزایش میدهد. برای ناظران بیرونی نیز اضافه کردن عامل توان عاملیت در سیاست گذاری، تصویر دقیق تری از وضعیت جمهوری اسلامی ارایه مینماید.
از این منظر، با توجه به وضعیت کنونی سیاست گذاری، تودرتویی نهادی و فقدان عاملیت نظام سیاست گذاری ایران، شانس انتخاب یک استراتژی درست و شانس اجرای دقیق آن را بشدت تضعیف کرده است. چنانچه فرضیه ابراهیمان در استفاده ی از دولت پوپولیستی رفاه گرا به عنوان اصلی ترین استراتژی بقا را همچنان صادق بدانیم و یا راه حل رفع تحریم و تغییر مدیریت را به عنوان دیگر اجزای این استراتژی ببینیم، کژکاردکردی نظام سیاست گذاری در جمهوری اسلامی شانس انتخاب های درست ولو با رفع تحریم های ظالمانه و غیرانسانی آمریکا و حتی با حضور بهترین مدیران را گرفته است. به عبارت ساده تر، مشکل نه تنها نبود بنزین و رانندهِ قابل، که موتور نیم سوز ماشینِ نظام سیاست گذاری است که ولو با تامین دو شرط منابع و کفایت فردی، از کارکرد (Function) افتاده است. عاجل ترین انتخاب استراتژی بقا، تجدید نظر و بازسازی سازمان سیاست گذاری و مناسباتی است که در آن سیاست های اقتصادی و اجتماعی پخته و پرداخته و سپس اجرا میشود. «رفع تحریم و تغییر مدیریت» یا انتخاب هر نوع استراتژی دیگر نیز برای تاب آوری تا مادامی که بهبود و ارتقا ظرفیت سیاست گذاری در ایران را نظر نگیرند، شانسی برای استخلاص از وضعیت ۱۵ ساله گذشته را برای ایران فراهم نخواهد کرد.