برجام (برنامه جامع اقدام مشترک) میان ایران و پنج کشور عضو شورای امنیت به اضافه آلمان در سال ۲۰۱۵ به امضا رسید. بر اساس این توافقنامه قرار بود ایران برنامه هسته‌ای خود را محدود کند و تحریم‌های خارجی علیه ایران برداشته شود. اما اکنون که پنج سال از آن تاریخ می‌گذرد برجام زمین‌گیر شده. تحریم‌ها برداشته نشده‌اند و ایران به تدریج برنامه هسته‌ای خود را توسعه داده است.
مطالعه این روند نشان می‌دهد که عوامل مثبتی در پیشبرد اقدام مشترک موثر بودند و در همان حال کارشکنی‌هایی در تضعیف آن نقش داشته‌اند. به لحاظ گام‌های مثبت، ایران و آمریکا هر دو پذیرفتند که گفتگو کنند، موضوع گفتگو را محدود کنند و حسن نیت بخرج دهند.
به لحاظ کارشکنی، ایران به دشمنی ایدئولوژیکی خود با آمریکا ادامه داد؛ از سیاست تهاجمی در خاورمیانه دست نکشید و فرصت گفتگوی فی‌مابین را از دست داد. طرف آمریکایی نیز در عادی سازی روابط تجاری ناتوان ماند و تحت تاثیر اسرائیل روند عادی سازی را تقویت نکرد و سرانجام از برجام خارج شد.
در این مقاله برخی جزئیات قدم‌های مثبت و نیز کارشکنی‌های دو طرف را بررسی می‌کنیم. اگر دو طرف قصد دارند در دوران رئیس جمهور بعدی آمریکا (جو بایدن)، روابط ایران و آمریکا را مجددا مورد بازبینی قرار دهند می‌توانند از مطالعه این روند درس بگیرند.
اقدامات مثبت ایران
ایران گام‌هایی برداشت که برای پیشبرد اقدام مشترک مفید و موثر بود. گام اول اینکه ایران حاضر شد وارد گفتگو و معامله رسمی با ۵+۱ و مشخصا آمریکا شود. تصمیم به این اقدام در سطح عالی حکومتی گرفته شد و این تصمیم – در این سطح و به این شکل – عملا سابقه نداشت. در تاریخ جمهوری اسلامی، تنها تماس رسمی و علنی که میان دو کشور در سطح عالی صورت گرفت برای پایان دادن به بحران اشغال سفارت آمریکا (در سال ۱۹۸۱) بود که به پیمان الجزایر منتهی شد. تماس‌های غیر مستقیم و پنهانی، از جمله جریان مک‌فارلین در سال ۱۹۸۶، هم وجود داشت اما در مذاکرات برجام اولین بار بود که ایران رسما و علنا برای تنش‌زدایی با آمریکا قدم برداشت.
دومین گام مثبت ایران این بود که پذیرفت مسله هسته‌ای را مورد بحث و گفتگو و معامله قرار دهد. پروژه هسته‌ای از برگ‌های مهم ایران محسوب می‌شد. سالها بود که ایران – چه درست و چه غلط – از این پروژه برای پیشبرد استراتژی بزرگتر بین‌المللی خود استفاده کرده بود. سرمایه‌گذاری جناح‌های تندرو، بخصوص در دوره احمدی‌نژاد، برای فربه کردن این پرونده شناخته شده است. اینکه ایران آماده باشد که این موضوع را – که برای آن هزینه سنگینی کرده بود – مورد بررسی و معامله قرار دهد بخودی خود حائز اهمیت است.
گام سوم اینکه، پس از اقدامات فی‌مابین و امضا توافقنامه، ایران برجام را تضعیف نکرد و به مفاد آن – اصولا – پایبند ماند. این پایبندی را آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و همچنین دولت‌هایی اروپایی تایید کرده‌‌اند. این در حالی است که جناح‌های تندرو ایرانی در تشویق خروج از برجام فعال بوده و هست. خروج آمریکا از برجام که ضررهای قابل توجهی برای ایران به همراه داشت نتوانست موضع رسمی دولت ایران را تغییر بدهد و رهبر و دولت را به خروج متقاعد کند. علی‌رغم برخی اقدامات تحریک آمیز که انجام گرفت – از جمله افزایش حجم غنی‌سازی اورانیوم – تعدی به اصول برجام صورت نگرفت. این پایبندی ایران به توافقنامه نیز بخودی خود حائز اهمیت است.
اقدامات مثبت امریکا
همانگونه که نرمش در سمت ایرانی دیده شد اقدامات مشابهی در طرف آمریکایی هم قابل ملاحظه است. گام اول اینکه، مانند ایران، امریکا قبول کرد وارد مذاکره با ایران شود. قبل از آن، ۴۰ سال بود که آمریکا – علی‌رغم تمایل اصولی دستگاه دیپلماسی آمریکا – وارد مذاکره رسمی تنش زدایی با ایران نشده بود. این قدم در عالیترین سطح یعنی در مقام وزیر خارجه و تیم کارشناسی وی انجام گرفت و نشانی از نرمش و انعطاف پذیری امریکا – حداقل در سطح تاکتیکی – بنظر می‌آید.
گام دوم، محدود کردن موضوع گفتگو و معامله به پرونده هسته‌ای است که در مورد آن نشانی از حسن نیت آمریکا برای به موفقیت رساندن مذاکرات فی‌مابین بود. اینکه آمریکا بپذیرد که مذاکره را محدود به موضوع هسته‌ای کند قابل توجه است. می‌دانیم نگرانی غرب پس از روی کار آمدن احمدی‌نژاد شدت گرفت و موجب اقدامات خصمانه در برابر ایران شد. نگرانی غرب و آمریکا این بود که ایران بتواند به سلاح هسته‌ای دست پیدا کند، و همزمان، رهبری ایران بدست نیروهای افراطی و بنیادگرای مذهبی، تندتر از خامنه‌ای، بیفتد.
گام سوم اینکه، آمریکا امیدوار بود با ماندن در برجام بتواند روح آنرا به سایر حوزه‌های روابط فی‌مابین توسعه دهد. اینکه آمریکا سه سال پس از امضا برجام در آن ماند نشانی از این طرف تفکر است، حتی اگر در عمل نتوانست توافقنامه را به پیش ببرد. دولت آمریکا همچنین اقداماتی پس از امضا توافقنامه برای پیشبرد آن انجام داد که شاید شناخته‌ترین آنها، ارسال ۱.۷ میلیارد دلار پول نقد به ایران بود که ظاهرا توسط یک هواپیما به تهران منتقل شد. قاعدتا، این انتقال – که حدود شش ماه پس از امضای برجام صورت گرفت – برای کسب اعتماد طرف ایرانی بود.
کار شکنی‌های ایران
درحالیکه تلاش‌های مثبت طرفین برای پیشبرد اقدام مشترک را مد نظر داریم، باید توجه کرد که هر دو طرف به اشکال متفاوت، به دلایل متفاوت و به درجات متفاوت در پیشبرد طرح مشترک کوتاهی داشتند و کارشکنی کردند.
در طرف ایرانی، اعتقادات ایدئولوژیکی طبقه حاکمه و شخصی رهبر شاید از همه مهمتر است. اینجا دو عنصر ایدئولوژیکی قابل روئیت و قابل ذکر می‌باشد. نخست این اندیشه “فقهی” که آمریکا و اسرائیل و لیبرال دمکراسی “دشمن ذاتی اسلام” است و وظیفه مذهبی مومن است که در جنگ ابدی با آنها باشد و پس هر نوع توافق و تفاهم با آمریکا اصولا نوعی شر محسوب می‌شود. استدلال دیگر در بدبینی تاریخی به آمریکا است که ریشه در تجربه معاصر دارد: از جمله اشغال ایران در جنگ جهانی دوم توسط نیروهای متفقین (و در راس آنها ارتش آمریکا)؛ کودتا علیه دولت دمکراتیک مصدق و پشتیبانی از صدام حسین در جنگ با ایران (و حتی نادیده گرفتن استفاده از سلاح‌های شیمایی توسط این رژیم). این عناصر فکری، که بی‌اعتمادی و بدبینی طرف ایرانی را فراهم می‌آورد، زمینه‌ای بود که پیشبرد روند اقدام مشترک میان دو کشور را سخت کرد، و در نهایت، غیرممکن ساخت.
عامل کارشکنانه دیگر، مخالفت رهبر ایران با توسعه هرگونه روند مذاکرات بین دو کشور – حتی در سطح تاکتیکی – بود. پس از امضای توافقنامه، حسن روحانی احتمال و امکان “برجام دو” را مطرح کرد و پیشنهاد داد که “همه باید با همدلی و وحدت، برای اجرای برجام دو به صحنه بیایند” و قاعدتا گفتگو را برای موارد و حوزه‌های جدیدی دنبال کنند. اما آقای خامنه‌ای قویا در برابر روحانی ایستاد و این احتمال را در نطفه خفه کرد. خامنه‌ای ادامه برجام را به این معنی تفسیر کرد که آمریکا از ایران خواهد خواست برای اینکه “راحت زندگی کند” با “دشمن صیهونیست” بسازد و جمهوری اسلامی از مسائل “اساسی و احکام اسلام” صرف نظر کند. (عید ۱۳۹۵)
عامل سومی که به روند اقدام مشترک کمک نکرد این بود که ایران از هنگام امضا توافقنامه تا هنگام خروج برجام نزدیک به سه سال از “هر نوع” گفتگو با آمریکا سرباز زد. برجام در ماه ژوئیه ۲۰۱۵ به امضا رسید و تا خروج باراک اوباما از کاخ سفید ۱۷ ماه فاصله بود. در این مدت، ایران از گفتگو سر باز زد و حاضر نشد وارد تعامل با آمریکا شود. بعد از آن، یعنی از هنگامیکه دونالد ترامپ وارد کاخ سفید شد (ژانویه ۲۰۱۷) و از ایران خواست تا وارد گفتگو و تعامل شود تا هنگامیکه ترامپ از برجام خارج شد (ماه مه ۲۰۱۸) ۱۷ ماه دیگر فرصت بود. یعنی، ایران از دو فرصت ۱۷ ماهه برای گفتگو استفاده نکرد. وزیر خارجه آمریکا، مایک پمپئو درخواست‌های جدید آمریکا را دو هفته پس از خروج ترامپ از برجام اعلام کرد. در جمع، ایران حدود سه سال از گفتگو با آمریکا خودداری کرد، در حالیکه آمریکا حاضر به مذاکره در چارچوب برجام بود.
عامل چهارمی که ایران مسئول آن محسوب می‌شود اقدامات تحریک‌آمیز و تهاجمی در حوزه سیاست خارجی بود. ایران نه تنها برای تشنج‌زدایی قدم موثری برنداشت که دست به عملیاتی زد که طرف مقابل را تحریک کند. نمونه‌های شناخته شده آن اشغال سفارت عربستان (ژانویه ۲۰۱۶)، فرستادن موشک با شعار عبری “مرگ بر اسرائیل” (مارس ۲۰۱۶)، و حمله به پایگاه‌ها و پرسنل آمریکایی در عراق بود (حدود ۶۰ پرسنل آمریکایی از هنگام امضای برجام تا خروج آمریکا از برجام در عراق کشته شدند). استمرار این نوع عملیات، بدبینی و اقدامات متقابل آمریکا و اسرائیل را در برابر تهران شدت بخشید و خروج از برجام را تشویق کرد.
عامل دیگری که در تضعیف روند اقدام مشترک تاثیر داشت این بود که ایران ناتوانی‌های اوباما را نادیده گرفت. به عبارتی، ایران حاضر به پذیرفتن این واقعیت نشد که در این پروژه، اوباما یک ریسک سیاسی کرد و گام اول را برداشت به این امید که روند مذاکرات به شکل اجتناب ناپذیری پیش برود. اما اوباما نتوانست که برجام را به کنگره ببرد و آنرا به تصویب برساند. طبق قوانین آمریکا، برجام نوعی از “توافق اجرایی” (و نه معاهده میان دو کشور) بود که نیاز به تایید کنگره نداشت. “توافق اجرایی” به این معنا است که رئیس جمهور، فعلی و یا بعدی، می‌تواند با یک حکم آنرا اجرایی، و یا لغو، کند. این نکته را – که ضعف برجام محسوب می‌شود – گروهی از سناتورهای جمهوریخواه در نامه‌ای به آقای خامنه‌ای متذکر شدند. این نامه قبل از امضا توافقنامه به رهبر ایران فرستاده شده بود (مارس ۲۰۱۵). کنگره، با اکثریت جمهوریخواه، حاضر به قبول برجام بدون به رسمیت شناختن اسرائیل، نبود و از پذیرفتن خواسته‌های اوباما سرباز زد. ایران نتوانست ناتوانی اوباما و میانه‌روها را در اجرای برجام لحاظ کند و سعی نکرد از طریقی وارد شود که حمایت کنگره را جلب نماید و یا به اوباما در برابر جمهوریخواهان کنگره و لابی اسرائیل کمک کند. این موضع گیری ایران در ناتوان کردن برجام موثر بود.
کارشکنی‌های آمریکا
در همین حال، اقداماتی از طرف آمریکا صورت گرفت که موجب شد در روند اجرای برجام مشکل ایجاد شود. یکی از کاستی‌های طرف آمریکایی این بود که توافقنامه به تصویب کنگره آمریکا نرسید تا از نظر قوانین آمریکا لازم الاجرا شود. توافقنامه برجام به شکلی بود که باید هر ۹۰ روز یکبار توسط ریاست جمهوری آمریکا تایید می‌شد تا از طریق این حکم موضوعیت خود را حفظ کند. عدم تصویب آن در کنگره را می‌توان به معنای ناتوانی سیاسی اوباما محسوب کرد چون به‌هرصورت مسئولیت این کار به عهده او و در خانه او بود. اینکه تیم اوباما به اندازه کافی درمورد تضمین‌های اجرایی تلاش نکرد و نتوانست آنها را کسب کند به معنای کاستی و کوتاهی در موقعیت و مواضع آمریکا محسوب می‌شود.
اما شاید مهمترین عاملی که برجام را به زمین زد ناتوانی دولت ایالات متحده در عادی سازی روابط بانکی و تجاری پس از امضای توافقتنامه بود. چنین عادی سازی می‌توانست تاثیر فوری و دراز مدت بر روابط میان دو کشور بگذارد. امید ایران هم به این عادی سازی در روابط تجاری بود. وعده خرید ده‌ها هواپیمای بوئینک آمریکایی از جمله پیشنهادات ایران در این جهت محسوب می‌شود. اگر این عادی سازی صورت می‌گرفت می‌توان تصور کرد که پیامد و روند اقدام مشترک دو کشور به گونه دیگری پیش می‌رفت. در طرف ایرانی شک و شبهه در این مورد وجود داشت و بارها توسط خامنه‌ای بیان شد. در عمل نیز شک و تردید بر امید و انتظار فائق آمد. اینکه علت ناتوانی دولت اوباما در عادی‌سازی دقیقا کجا بود، برای این صاحب قلم، دانسته نیست. شاید تیم اوباما می‌خواست با به درازا کشیدن موضوع، ایران را وادار به ورود به مسائل دیگر (و از جمله مسائل موشکی و روابط منطقه‌ای) بکند. یا اینکه مخالفت لابی اسرائیل علت اصلی به گل نشستن برجام بود. دلائل این مسئله برای این صاحب قلم دانسته نیست اما می‌توان حدس زد که ترکیبی از هر دو عامل تعیین کننده بوده است.
اقدام دیگر آمریکا – که امروز برای همه روشن است – تصمیم ترامپ برای خروج رسمی از برجام بود. با اینکه ترامپ این کار را ۱۷ ماه پس از رسیدن به قدرت انجام داد اما بهرحال اقدامی بود که می‌توانست انجام نگیرد. ترامپ می‌توانست با حفظ برجام، از طرق مختلف عملا مانع اجرا آن شود بطوریکه ایران نتواند از فوائد توافق بهره ببرد ولی، در همان حال، برجام را زمینه و پایه قانونی و حقوقی تحولات بعدی در روابط میان دو کشور و توافق‌های احتمالی قرار دهد. اما ترامپ چنین کاری را نکرد و ویرانی توافق موجود قانونی میان دو کشور را رقم زد.
تک‌روی ترامپ در این مورد، و موارد مشابه، شناخته شده و زبانزد است. او برخلاف تاکید چین و روسیه، و بیش از آن، بر خلاف خواسته انگلیس، فرانسه و آلمان، برجام را کنار گذاشت. اقدامات مشابه و یک جانبه ترامپ، در کنار گذاشتن دست‌آوردهای اوباما، بخشی شناخته شده از سبک و شخصیت مدیریتی ترامپ بود. موارد مشابه دیگر، از جمله خروج از قرارداد محیط زیست پاریس، از قرارداد موشک‌های هسته‌ای با روسیه، از شورای حقوق بشر سازمان ملل، و از سازمان بهداشت جهانی است.
می‌دانیم که تصمیم ترامپ مورد تایید و تشویق اسرائیل و عربستان سعودی قرار گرفت. اسرائیل در طول روند امضای برجام، و پس از آن، همواره فعالانه علیه آن موضع داشت و فعال بود. از نظر ترامپ و متحدینش، محدود کردن اقدام مشترک به موضوع هسته‌ای کافی نبود. آنها خواستار توجه به سیاست‌های منطقه‌ای جمهوری اسلامی و برنامه موشکی آن بودند.
البته، انگیزه اسرائیل در ناتوان کردن برجام قابل بحث است. می‌توان در نظر داشت که وجود یک رژیم تندرو ولی ضعیف شده در ایران می‌تواند فرصتی را برای اسرائیل بوجود آورد که تضاد اعراب و اسرائیل تبدیل به تضاد اعراب و ایران شود، و نگرانی بین‌المللی از یک رژیم تندرو در تهران به اسرائیل فرصت دهد که کرانه باختری را هضم کند. در نتیجه، قراردادی مانند برجام که می‌توانست به عادی سازی رژیم ایران منتهی شود به نفع اسرائیل نخواهد بود.
در جمع‌بندی می‌توان گفت که ترکیبی از گام‌های سازنده و عوامل مخرب زمینه شکل‌گیری و سپس زمین‌گیر شدن اقدام مشترک ایران و آمریکا را فراهم آوردند. اگر دو طرف، ایران و آمریکا، قصد داشته باشند که در دوران ریاست جمهوری جو بایدن باردیگر مشکلات فی‌مابین را مورد بررسی قرار دهند، می‌توانند از عوامل پیشرفت و شکست برجام درس بگیرند.