در این یادداشت سعی خواهم کرد نشان دهم چرا فساد عمومی (public corruption) یا فساد سیاسی، که در ایران به دلیل سانسور فساد اداری نامیده می‌شود، بخشی از ماهیت سیاسی حکومت حمهوری اسلامی است. این معنا که جمهوری اسلامی از فساد به عنوان عاملی برای جلب وفاداری و توزیع قدرت به منظور مقابله با بحران‌های سیاسی داخلی و بین المللی استفاده می‌کند.
این نگاه بر نظریه‌ای در باره فساد استوار است که فساد را نه پدیده‌ای صرفا اخلاقی یا اقتصادی، که پدیده‌ای سیاسی می‌بیند که در مرکز رقابت برای استقرار دولت مدرن و فرایند نوسازی ملی قرار داد. رقابتی که ریشه در یک تحول تاریخی دارد.
رؤیای دولت پاک‌تر
رابرت نیلد اقتصاددان انگلیسی که سال‌ها به عنوان پژوهشگر ارشد و مدیر در امور بین المللی و صلح فعال بوده است در کتابش* در باره فساد این پرسش را مطرح می‌کند که چرا اکنون پذیرش فساد در حکومت برای ما دشوار است؟ در حالی که اگر به تاریخ نگاه کنیم آنچه بیشتر در دولت‌ها و در رفتار صاحبان قدرت دیده می‌شود فساد است تا پاکی و سیاستمداران پاک دست. نیلد سعی می‌کند در بررسی تاریخی نشان دهد که اندیشه رسیدن به دولت پاک تر و مقابله با فساد از چه زمانی در جامعه مدرن پیدا شده است.
نیلد معتقد است که برای رسیدن به فهم مساًلۀ فساد و راه‌های مقابله با آن باید به این پرسش پاسخ داد که چه شرایط سیاسی فشار لازم برای رسیدن به دولت پاک را ایجاد کرد و چگونه امکان دستیابی به چنین دولتی فراهم شده است. از این منظر مساًلۀ فساد مساًله‌ای تاریخی و سیاسی است.
بر اساس چارچوب تحلیلی نیلد، جنبش‌های اصلاح‌طلبانۀ روشنفکرانه ( مانند لیبرالیسم و سوسیالیسم ) و اصلاح طلبی مذهبی ( مانند آنچه در جنبش پروتستانتیزم رخ داد ) و ضرورت به « کارآمدتر سازی حکومت ملی» ( مانند ضرورت‌های نظامی )، سه عامل اصلی تلاش برای دست یابی به دولت پاک‌تر و در نتیجه دولتی مشروع‌تر و قوی‌تر در جامعۀ نوین بوده است.
در این چارچوب، مطالعۀ فساد بر اساس دو فرضیه صورت می‌گیرد: اول این که تغییر در سطوح و اشکال فساد در جامعه باید به عنوان بخشی از فرآیند تحول اجتماعی دیده شود که به دستیابی به قدرت و حفظ و افزایش آن منجر می‌شود. و دوم این که در روندی کاملا مجزا، امر رقابت در دولت-ملت‌های در حال تحوّل به شکل رقابت نظامی متجلی می‌شود که مستقیماً بر سطوح و اشکال فساد در جامعه تاًثیر می‌گذارد.
نیلد به دو مساًلۀ ضرورت شکل‌گیری قوۀ قضاییه یا دادگستری مستقل و ضرورت شفاف‌سازی ساختار‌ها به عنوان دو روند فرعی برای تضمین رسیدن به دولت پاک‌تر در درون تحول سیاسی بزرگتری نگاه می‌کند که مقابله با فساد را اجتناب ناپذیر می‌کند. به تعبیر دیگر، قوه قضاییۀ مستقل و شفافیت سیاسی هنگامی به وجود می‌آید که حکومت بر رسیدن به شرایط لازم برای تحقق دولت پاک‌تر برای دستیابی به اهداف ملی اصرار داشته باشد.
شکل گیری و تحول فساد به رهبری دولت
شکل گیری فساد در جمهوری اسلامی را می‌توان به سه دوره تقسیم کرد.
نخستین دوره را می‌توان دوره فساد ناشی از محدودیت منابع نامید. محدودیت‌های اقتصادی پس از انقلاب و هراس از رسیدن به روزهای سخت و کم شدن واردات در سال‌های ۵۸ و ۵۹ به دورانی از جنگ گره خورد که کشور را با تنگنای شدید اقتصادی روبرو کرد. در این دوران سطح و شکل فساد بیشتر متاًثر از استفادۀ غیرقانونی برخی از مدیران و کارمندان از امکانات دولتی بود.
این شکل از فساد متناسب با شکل کاملاً دولتی اقتصاد ایران و سهمیه‌بندی کالاها و سیستم توزیع دولتی آن تا پایان دهۀ شصت خورشیدی بود. در این دوران هنوز انقلاب سال ۵۷ به عنوان جنبشی شناخته می‌شد که یکی از اهداف آن مبارزه با فساد در زمان پهلوی بوده است. به این دلیل هنوز نوعی تلاش برای نشان دادن پاک‌دستی در میان مدیران ردۀ بالا دیده می‌شود. در این دوران میزان فساد به گونه‌ای نیست که ساختار‌های اصلی اقتصاد و سیاست و فرهنگ در کشور را تحت تاًثیر قرار دهد. به تعبیر دقیق تر، در این دوران منافع ایدئولوژیک و سیاسی و امنیتی نقش بیشتری از منافع اقتصادی در رقابت کلان سیاسی و اجتماعی دارد.
از منظر حکومت در این دوران هنوز در اکثر موارد اقناع سیاسی و اعتقادی برای جلب وفاداری و مشارکت نیروهای اجتماعی حامی کافی است و توزیع بهره‌های اقتصادی از اهمیت کمتری برخوردار است.
دومین دوره فساد در جمهوری اسلامی از آغاز دهۀ هفتاد و همزمان با آزادسازی اقتصادی و احیای برنامه‌های بزرگ توسعۀ اقتصادی و اجتماعی رخ می‌نماید. در این دوران اکبر هاشمی رفسنجانی رییس جمهوری وقت ایران به صراحت از ضرورت وارد شدن رزمندگان در فعالیت‌های اقتصادی سخن می‌گوید. سخنی که معنای آن سپردن برخی از فرصت‌های ویژه اقتصادی به گروهی است که به طور طبیعی و از طریق رقابت اقتصادی و در پی به دست آوردن مهارت‌های لازم به این فرصت دست نیافته‌اند. به این ترتیب در این دوران توزیع بهره‌های اقتصادی که در دست دولت است به شیوه‌ای برای جلب وفاداری سیاسی تبدیل می‌شود.
اما همزمان با نیروهای وفادار سیاسی نزدیک به سپاه و بسیج که از این تحول سود می‌برند، گروه دیگری از بدنه بوروکراتیک دولت نیز وارد فرآیند فساد می‌شود: گرفتن موافقت‌نامه‌ها یا به اصطلاح «موافقت اصولی»های لازم برای راه اندازی فعالیت‌های اقتصادی و گرفتن وام‌های حمایتی در این دوران چنان اهمیت یافت که به رونق یافتن پرداختن و گرفتن رشوه در ادارات منجر شد.
نسلی از کارچاق‌کن‌ها و واسطه‌ها در این دوران صاحب شغل شدند که از هوش و ذکاوت و اطلاعات و تجربه لازم، و از همه مهم‌تر، زد و بند لازم برای کمک کردن به کسانی برخوردار بودند که می‌خواستند مجوزی یا موافقتی از میان انبوه موافقت‌نامه‌ها و مجوز‌های دولتی لازم برای هر کاری را به دست آورند.
درست در مقابل این عده گروهی از کارآفرینان صنعتی و تجاری شکل گرفتند که به خوبی راه و چاه استفاده از رانت‌های دولتی را بلد بودند. به این ترتیب نخستین حلقۀ پیشگامان توسعه و رشد ایران در سال‌های پس از جنگ در مناسباتی به وجود آمد که به شکل گیری طبقۀ متوسط متکی به دولت منجر شد. طبقۀ متوسطی که به لایه‌های بالای قدرت بوروکراتیک در ایران متصل بود.
در این سیستم فاصلۀ میان فساد عمومی یا فساد دولتی با فساد در بخش خصوصی به حداقل رسید. در این دوران برای نخستین بار دارندگان رانت‌های اقتصادی از توانایی سیاسی لازم برای تاثیر نهادن بر قانون گزاری و نهادهای مؤثر در تصمیم سازی ملی و محلی با هدف تعریف پروژه‌های بزرگ برخوردار شدند.
این طبقۀ متوسطِ تازه شکل گرفته در اوایل دهۀ هفتاد چنان قدرت گرفت که مستقیما بر تغییر مناسبات قدرت در بالاترین سطح اثر نهاد.
رخداد موسوم به دوم خرداد و انتخاب محمد خاتمی به عنوان ریاست جمهوری ایران بارزترین نشانه قدرت گیری و سهم خواهی سیاسی این گروه از نخبگان جدید ایرانی بود. نخبگانی که در تقسیم سود رانت‌های به دست آمده خود با نخبگانی که بیرون از صحنه قدرت رسمی بودند و به لایه‌های دیگر قدرت سیاسی در ایران تعلق داشتند موافق نبودند. به این ترتیب جدال بر سر تقسیم این سودها به نزاعی تازه میان طبقۀ متوسط وابسته به رانت‌های دولتی و رقبای دیگری منجر شد که می‌توانستند از حمایت گروه‌هایی برخوردار باشند که از فواید توزیع رانت‌ها منتفع نشده بودند. بخشی از اقشار اجتماعی نیز محرومیت اقتصادی خود را نتیجه حاکمیت طبقه متوسط مورد حمایت دولت می‌دیدند. شعار‌های عدالت‌خواهانۀ محمود احمدی نژاد توانست این دو گروه را برای به زیر کشیدن طبقه متوسط متکی به دولت با یکدیگر متحد کند.
دورۀ سوم فساد در ایران به میزان زیادی نتیجۀ افزایش قابل توجه در آمدهای نفتی و همزمانی آن با فاصله گرفتن حکومت از سیاست‌های صنعتی و اجتماعی توسعه‌گراست. از سال ۱۳۸۳ به بعد به تدریج قیمت جهانی نفت رو به افزایش نهاد. دولت محمود احمدی نژاد با تکیه بر پول نفت گروه‌های تازه‌ای را به رانت خواران افزود و نوعی جابجایی در بهره‌مندان از سیستم فساد به موازات جابجایی در نخبگان سیاسی رخ داد.
مشخصه اصلی فساد در این دوره تکیه بر بازار سرمایه است. بازاری که به دلیل افزایش افسار گسیختۀ نقدینگی آزاد در جامعه پر رونق تر از هر زمان دیگر در جمهوری اسلامی بود. نخستین فساد افشا شده در این دوران ماجرای پرونده ۳۰۰۰ میلیارد تومانی است. پرونده‌ای که به خوبی نشان‌دهندۀ ماهیت این نوع از فساد است که متکی بر بازی در بازار سرمایه است.
در این دوران به دلیل پرهیز از دشواری‌های تولید صنعتی و فعالیت‌های عمرانی در شرایط بی ثباتی سیاسی، استفاده از بازار سرمایه قالب امن‌تری برای بهرۀ رانت جویان به شمار می‌آمد.
این شیوه و سطح جدید فساد در ایران از سال ۱۳۸۹ و همزمان با تشدید تدریجی تحریم‌های اقتصادی علیه برنامه‌های اتمی ایران و افزایش موانع استفاده از بازار آزاد جهانی به شبکه پولشویی دولتی گره خورد. این تحول سطح سیاسی فساد را در ایران افزایش داد و به مشارکت بیشتر نهادهای نزدیک به سپاه پاسداران در این بازار غیر رسمی و زیر زمینی منجر شد. به طوری که حتی محمود احمدی نژاد که خود در ابتدا روابط نزدیکی با سپاه داشت به گلایه از فعالیت‌های اقتصادی زیر زمینی سپاه پاسداران پرداخت. به این ترتیب نیروی نظامی که از نظر تاریخی به عنوان یکی از عوامل مبارزه با فساد و تلاش برای افزایش کارآمدی شناخته می‌شد، در جمهوری اسلامی به سطح شریک عمده در بالاترین رده‌های مافیای فساد ارتقا یافت.
با بر سر کار آمدن حسن روحانی تلاش برای بازگرداندن ایران به بازار جهانی اقتصاد یک بار دیگر فشار‌های جهانی برای رسیدن به دولتی پاک‌تر را در ایران افزایش داده است. تحولات ماه‌های آینده در دولت حسن روحانی و میزان موفقیت او در جلب حمایت بالاترین رده قدرت سیاسی برای اجرای مقررات جهانی مبارزه با پولشویی یا اف ای تی اف ( FATF ) نشان خواهد داد که آیا دولت موفق خواهد شد زیر فشار جهانی سطحی از شفافیت و سلامت مالی را به سیستم مالی ایران برگرداند یا نه.
امنیت برای ساختار‌های فساد آفرین
مرور فشرده تاریخ فساد در جمهوری اسلامی نشان می‌دهد که دو جناح اصلی در حاکمیت سیاسی رهبری برنامه‌هایی را در دست داشته اند که با هدف جلب حمایت سیاسی گروه‌های مختلف اجتماعی طراحی شده است. اما در نهایت جناحی که از نزدیکی بیشتری به اهرم‌های امنیتی و نظامی برخوردار بوده توانسته است سهم بیشتری را به خود اختصاص دهد.
نتیجۀ این فرآیند برای اقتصاد ایران کاهش میزان سرمایه گذاری مفید در بخش‌های اصلی اقتصادی و افزایش فقر و بیکاری بوده است.** اگرچه در برخی از این دوره‌ها به دلیل افزایش درآمد‌های نفتی نرخ رشد اقتصادی افزایش یافته است. اما مرور پرونده‌های فساد افشا شده در سال‌های اخیر نشان می‌دهد روند‌های حاکم بر فساد اقتصادی که در بخش مشترک دولتی / خصوصی، یا به قول رسانه‌های ایران «خصولتی»، چه در هنگام بالا بودن نرخ رشد اقتصادی (در سال‌های پیش از سال ۸۹ ) و چه در سال‌هایی که نرخ رشد کاهش یافته (از ۸۹ تا ۹۲ ) یکسان بوده است.
در تمامی دورانی که مرور شد، حکومت ایران با خودداری از تن دادن به قوه قضاییۀ مستقل و ایجاد شفافیت از طریق به رسمیت شناختن جریان آزاد اطلاعات عملا از جریان‌های عمدۀ فساد حمایت کرده است.
حمایتی که نه از سر دلسوزی بلکه به دلیل نیاز به جلب حمایت گروه‌هایی از نخبگان در کشاکش بحران‌های سیاسی بوده است. حمایتی که هر زمان که لازم بوده از کسانی سلب شده و به افشای پرونده‌ای از پرونده‌های فساد منجر شده است. اما در تمامی موارد این افشاگری‌ها در چارچوبی صورت گرفته است که فرآیند‌های آشکار و پنهان حمایت از فساد نهادینه شده را به مخاطره نیاندازد.
گویی در جمهوری اسلامی هر یک از گروه‌های نخبگان سهیم در قدرت سازوکاری برای توزیع رانت در اختیار دارد تا رانت جویانی را به حمایت از خود بسیج کند.
* برای اطلاع از دیدگاه نیلد نگاه کنید به:
Public Corruption: The Dark Side of Social Evolution, Robert Neild, Anthem Press London 2002
** برای یافتن تصویر روشنی از تاثیر فساد بر رشد کشور و واسطه‌های
تاثیرگذاری آن بر اساس مقایسۀ آمار‌های کشور‌های مختلف نگاه کنید به:
Corruption’s Effect on Growth and its Transmission Channels Lorenzo Pellegrini and Reyer Gerlagh in KYKLOS, Vol. 57 – 2004